نكاتي پيرامون لایحه‌ی پیشنهادی دولت در مورد هدفمند کردن یارانه‌ها

(بهمن 1387)

 کمیسیون اقتصاد کلان، بازرگانی و اداری دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام در گزارشی لایحه پیشنهادی دولت در مورد هدفمند کردن یارانه ها را مورد بررسی قرار داد.این گزارش توسط یکی از کارشناسان این کمیسیون خانم دکتر سهیلا پروین تهیه شده است:

گسترده‌گی ایده‌های مطرح شده در مطالعات مربوط به سیاست‌های مطرح شده، حکایت از اهمیت نقش یارانه‌ها در کاهش فشارهای منفی ناشی از بکارگیری برنامه توسعه، بر گروه فقیر دارد.

مسلماً جنبه‌های تخریبی یارانه‌ها نیز اهمیت زیادی دارد. با این حال نتیجه تنظیمات سیاسی در اقتصاد، پرداخت یارانه را علیرغم جنبه‌های تخریبی آن اجتناب‌ناپذیر کرده است.‌

از طرف دیگر سیاست پائین نگه‌داشتن، قیمت کالاهای اساسی در مورادی منجر به کاهش رشد و وابسته‌تر شدن اقتصاد به دنیای خارج می‌گردد. سیستم یارانه‌ای موجود علیرغم تخریب‌هائی که دربرداشته است، نقش مهمی در ثبات نسبی قیمت کالاهای اساسی داشته است.

البته تجربه قیمتهای بالا در کشورهای مختلف منجر به رشد تولید این کالاها نگردیده است. اقتصاد ایران سالهای متمادی است که از پدیده تورم رنج می‌برد، در عین حال این فشارهای تورمی کمتر بر رشد تولید اثر داشته است، که بی‌تردید بی‌کششی عرضه تولید داخلی نسبت به تغییرات قیمت مهمترین دلیل آن می‌باشد. از طرفی هم وجود درآمدهای نفتی همیشه این امکان را برای اقتصاد ايران فراهم کرده است كه تورم حاصل از ناکارائی‌های اقتصاد قبل از آنکه بر تولید داخلی اثر داشته باشد، از طریق واردات پاسخ داده شود. عقب‌ماندگی تکنولوژی تولید در اغلب بخشها نیز دلیل دیگر بی‌کششی منحی عرضه داخلی است.

در غیاب یک سیستم تامین اجتماعی و مالیاتی کارا،  یارانه‌ها حتی اگر به صورت همگانی پرداخت شوند ابزار مهمی در تعدیل نابرابری و کاهش فقر گرفته تا توزیع منطقه‌ای، توزیع بخشی و حتی توزیع بین نسلی را تحت تاثیر قرار می‌دهند.

سیاستهای قیمتی که در طرح پیشنهادی دولت تعبیه شده است، ممکن است به بهبود و اصلاح قیمتهای نسبی بینجامد، اما باید توجه داشت قیمتهای بالاتر برای کالاهای مورد حمایت هنگامی به عرضه بیشتر (و در نتیجه تعدیل تورم) می‌انجامد که از طریق اشتغال برای گروههای کم‌درآمد که سهم بزرگی از درآمدشان را صرف کالاهای اساسی می‌کنند، تاکید داشته باشد. در غیر این‌صورت لازم است برای حمایت از گروههائی که مشارکتی در منافع حاصل از افزایش قیمت ندارند، سیاستهای دیگری تدبیر شود.

به عبارت دیگر سیاستهای سمت عرضه اقتصاد که منجر به کارائی در تولید و گسترش اشتغال گردد، مقدم بر اصلاح قیمتهای نسبی است.

از یک طرف شوک‌های نفتی، شکاف قیمت‌های داخلی و قیمت وارداتی کالاها را گسترش داده است، از طرفی هم رشد جمعیت، بار هزینه‌ای یارانه را برای دولت غیر قابل تحمل کرده است. فقدان یک سیستم مالیاتی کارا که بتواند بخشی از این بار را به گروه‌های غیردولت منعکس کند، این فشار را مضاعف نموده است.

سیستم یارانه‌ای موجود علیرغم تخریب‌هائی که دربرداشته است، نقش مهمی در ثبات نسبی قیمت کالاهای اساسی داشته است.

اگر چه افزایش بار هزینه یارانه‌ها به کسری بودجه انجاميده است، اما این تنها عامل تخریب نیست، بلکه آنچه تخریب‌ها را گسترده‌تر کرده است، نحوه تأمین مالی این کسری است. در بسیاری از موارد ملاحظه شده است که انحرافات قیمتی ناشی از یارانه کالاهای اساسی (و حتی انرژی) لزوماً مانع رشد نبوده است، بلکه در مواردی وقتی با سرمایه‌گذاری در بخشهای تولید کننده این کالاها همراه بوده است، آثار مثبتی بر متغیرهای اقتصادی داشته است.

بحث در اقتصاد مسئله کارائی یارانه است که خود متأثر از نوع برنامه حمایت و درجه هدفمندی این طرح‌ها می‌باشد. این طرح‌ها هم تغییرات درآمدی در بردارند هم توزیعی، که آثار توزیعی آن بستگي به شیوه تأمین مالی یارانه‌ها دارد.

بطور کلی یکی از اهداف اصلاح برنامه‌های یارانه‌ای، باید حداقل‌کردن هزینه‌ها در ارتباط با اهداف مشخص شده باشد، به عبارت دیگر حصول اطمینان از اینکه بخش عمده‌ای از هزینه‌های برنامه حمایت برای گروه هدف استفاده شود. در لایحه پیشنهادی صرفاً دهک‌های درآمدی به عنوان گروه هدف تعیین شده، در حالیکه هیچ معیاری برای شناسائی این گروه‌ها در لایحه تعبيه نشده است.

نظر به ساختار فقر و نابرابری درآمد در اقتصاد، شناسائی دهکها با اطلاعات موجود امکان‌پذیر نیست. بطور کلی هدفمندسازی زمانی موثر است که جامعه هدف کمتر از 50% جمعیت باشد. حال آنکه مطالعات نشان مي‌دهند افزایش شاخص هزینه زندگی در اثر حذف یارانه‌ها تا دهک هفتم قابل توجه است.

از طرفی وقتی پرداخت یارانه نقدی مطرح می‌شود، هزینه اجرائی و اداری و پرداختهای حمایتی در خلال هدفمندسازی افزایش می‌یابد، بنابراین روشن نیست که واقعاً هزینه هدفمندسازی لزوماً کمتر از منافع هدف‌گذاری باشد. به علاوه معمولاً حذف یارانه‌های نقدی به مراتب سختر از حذف یارانه کالائی است.

یکی از اهداف مطرح‌شده در لایحه تخصيص بهینه منابع ذكر شده است. که در ذیل آن اشاره به بهبود تکنولوژی و افزایش بهره‌وری نیز قید گردیده است ( بدون آنكه برنامه عملي آن ارئه شده باشد). در بسیاری موارد دیده شده است که اصلاحات قیمتی لزوماً به چنین اهدافی نمی‌انجامند. حصول چنین نتایجی مستلزم اقداماتی در سمت عرضه این کالاها می‌باشد؛ در شرایطی که این کالاها توسط خود دولت و در شرایط انحصار عرضه می‌شوند، چگونه می‌توان انتظار داشت تصحیح قیمت منجر به بهبود بهره‌وری و تکنولوژی گردد. در مورد سوخت نه تنها عرضه انحصاری آن در اختیار دولت است، بلکه بسیاری از تولیدات مشتق از نفت مثل پتروشیمی،  برق و ...  نيزدر اختیار دولت قرار دارند.

بنابراين بخشی از شکاف قیمت تمام شده و قیمت مصرف‌کننده ( كه از آن به‌عنوان يارانه ياد مي‌شود) بویژه در مورد سوخت ناشی از ناکارائی‌ها سیستم تولیدی است که اگر تغییری در نظام تولید این کالا رخ ندهد، این شکاف گسترده‌تر و براساس طرح مذکور این هزینه به عهده مصرف‌کنندگان خواهد بود. به عبارت دیگر هزینه ناکارائی تولید در نظام دولتی در قالب قیمت تمام‌شده بالاتر به عهده خانوارها قرار می‌گیرد.

بنابراین تا زمانی که نظام تولید در چارچوب قوانین بازار عمل نکند، صرف سیاست‌های قیمتی نمی‌تواند منجر به بهبود کارائی و تعدیل قیمت‌ها گردد.

اگرچه روشن است که قیمت انرژی در مقایسه با دیگر کشورهای جهان ارزان است و موجب افزایش مصرف گردیده است. اما نباید این اشتباه صورت پذیرد که در اقتصاد قیمت‌های نسبی اهمیت دارند. چنین مقایسه‌ای یک قیاس نادرست است.

مقايسه صحیح مستلزم در نظرگرفتن همه قیمت‌ها از جمله قیمت نیروی کار است. بطور مثال اگر هزینه بنزین، قیمت خودرو، هزینه فرصت از دست رفته هنگام تردد در ترافيك و ... مجموعاً به عنوان قیمت یک کیلومتر مسافت طي شده مدنظر قرار گیرد، در آن صورت ملاحظه خواهد شد که قیمت تمام این خدمات در ایران بالاتر از بسیاری از کشورهای دیگر می‌باشد.

بعد از شوك نفتي 1973 كشورها برای کاهش مصرف سوخت دو گزینه را در پیش گرفتند. دسته‌ای از آنها بهبود تکنولوژی در کاهش سوخت را دنبال کردند و دسته‌ای دیگر توسعه جایگزین سوخت‌های فسیلی را ترجیح دادند. در ایران علیرغم تدابیری مثل تأسیس سازمان بهینه‌سازی انرژی و ... هیچ اقدام عملی صورت نگرفته است و خودروهای ساخت داخل نتوانستند به شرایطی دست یابند که مصرف سوخت را کاهش دهند. از طرف دیگر با توجه به مقررات واردات خودروهای ساخت خارج ملاحظه می‌شود که مصرف کنندگان (بویژه گروه کم درآمد) همچنان محکوم به استفاده از خودرو ساخت داخل و يا سیستم حمل و نقل عمومی  می‌باشد ( اين كالا اگرچه ظاهرا ارزان است اما اگر هزينه فرصت استفاده از آن در نظر گرفته شود هزينه‌ي واقعي آن بسيار بالاتر از استفاده از خودرو شخصي است).

دولت برای مداخله در درآمدها با رویکردهای مختلفی مواجه است از قبیل یارانه مواد غذایی‌، بیمه‌های بیکاری، برنامه کار عمومی و در برنامه‌های بلندمدت‌تر توسعه منطقه‌ای، افزایش درآمد تولید کنندگان یا مالکیت دارائی‌ها که از تولید به کار گرفته می‌شوند، كه ساده‌ترین ( و نه لزوماً کم هزینه‌ترین) شکل آن پرداخت نقدی است.

            برنامه پرداخت به شاغلین دولتی در سطح وسیعی از کشورهای دنیا بکار گرفته شده است. مزیت اصلی این شیوه حمایت، یعنی انتقال درآمد به گروههای شاغل با درآمد کم، در مقایسه با پرداخت انتقالی، انتخابی بودن گروههای هدف می‌باشد. پرداخت در شکل اخیر منجر به تغییر ساختار مالی می‌گردد و خود می‌تواند هدفمندسازی را در بر داشته باشد. این حالت هنگامی محقق می‌شود که دستمزد پرداختی به شاغلین بخش عمومی اساساً زیر دستمزد بازار باشد. در غیر اینصورت برنامه‌های اشتغال دولتی موجب جذب گروههای غیر هدف هم می‌گردد. این شیوه برای مواردی نتیجه مثبت در بر دارد که گروههای فقیر در بخش دولتی متمرکز باشند. حال آنکه وقتی بخش بزرگی از جامعه در بخش غير رسمي اقتصاد اشتغال دارند و یا اساساً بیکارند، نمي‌تواند اثر بخش باشد. بعنوان یک قاعده کلی، مداخله در بازار كار وسیله کارائی برای ایجاد درآمد اضافی برای خانوار فقیر نمی‌باشد. هزینه اقتصادی (نه صرفاً مالی) این سیاستها می‌تواند به مراتب بزرگتر از منافع آن باشد.

            درآمد اضافی ناشی از دخالت در درآمد (پرداخت نقدی) در مقایسه با سایر روشهای انتقال کمک به گروه هدف، باید از طریق هزینه اقتصادی و مالی آن مورد ارزیابی قرار گیرد (در لایحه‌ی پیشنهادی صرفاً به هزینه‌های مالی طرح یارانه نقدی اشاره شده است و هزینه‌های اقتصادی آن مثل افزایش کسری بودجه دولت طی افزایش قیمت‌ها یا افت قدرت خريد درآمد (قبل از دریافت کمک) و ..... ملاحظه نشده است. این قسم هزینه‌ها می‌تواند از منافع طرح بزرگتر باشد و در نهایت به نابرابری بیشتری بينجامد.

            یک مسئله مهم دیگر که در طرح دیده نشده است، عکس‌العمل محاسبه نشده مردم در برخورد با تغییر در برنامه یارانه‌ها می‌باشد، تصور طراحان این است که افزایش قیمت لزوماً به کاهش مصرف می‌انجامد، حال آنکه عکس‌العمل گروههای مردم می‌تواند صرفاً در قالب کاهش مصرف نباشد. عدم توجه به این عکس‌العمل‌ها که تغییر اثرات انگیزشی (مثل تأثیر بر سرمایه‌گذاری، واکنشهای سیاسی و ....) را در پی دارد، دلایل قوی برای محدود کردن یارانه‌ها یا هدفمند کردن آن ارائه می‌کند.

از نظر جامعه وقتی دولت مسئول کنترل قیمتها شناخته می‌شود، برگشت به مکانیسم بازار بسیار مشکل است. در چنین شرایطی هزینه سیاسی کاهش یارانه‌ها، بویژه اگر آمادگی لازم سیاسی آن وجود نداشته باشد، می‌تواند به مراتب بزرگتر از منافع آن باشد.

      وضعیت نامساعدتر زمانی رخ می‌دهد که آزادسازی اقتصاد فقط در سمت قیمتها مد نظر قرار گرفته شده باشد و دیگر محدودیتهای سمت عرضه، مثل خصوصی‌سازی، مسئله مالکیت بخش خصوصی و در مجموع روشن نبودن ابعاد فعالیت بخش خصوصی و بطور كلي مواردي كه بر اشتغال اثر دارد، در نظر گرفته نشده باشد، در چنین حالتی اقداماتی نظیر هدفمندسازی يا اصلاح نظام یارانه فقط در قالب افزايش قيمتها ظاهر خواهد شد و احتمال رجعت دوباره به سیستم حمایتی تحت تاثير فشارهاي قيمتي، اما این بار با هزینه بالاتر بسیار بالا خواهد بود.

آنچه در لایحه‌ی مذکور مورد تأکید قرار گرفته است، صرفاً هزینه مالی آن است، در حالیکه هزینه‌های اقتصادی یا ضمنی آن طرح باید ملاحظه شود، چه بسا هزینه‌های ضمنی (از جمله افزایش قیمتها بر کسری بودجه دولت و قدرت خرید درآمد قبل از اجرای طرح) بالاتر باشد.

در توجیه استفاده از روش یارانه نقدی آمده است که، منابع حاصل از صرفه‌جوئی، صرف سرمایه‌گذاری و بهبود خواهد شد. تحلیلهای بسیاری وجود دارد که بیان می‌کند منابعی که صرف یارانه می‌شوند، می‌تواند منجر به منابع درآمدزا (سرمایه‌گذاری) گردد. این تحلیلها اگرچه از نظر تئوریک جلوه می‌کنند، اما کارائی این منابع در تولید مجدد و تورم ناشی از برنامه پیشنهادی در عمل می‌تواند جهت نتایج را تغییر دهد.

از آنجا که بخش مهمی از یارانه‌ها مربوط به کالاهای اساسی است، می‌توان انتظار داشت که حذف یارانه کالائی بر نرخهای دستمزد فشار آورد، چرا که یارانه کالائی بعنوان بخشی از دستمزد تلقی می‌شود (بویژه در بخش دولتی). در عین حال تعیین کننده اصلی در تغییرات دستمزد شاخص قیمت کالاهای اساسی است. در صورتیکه یارانه‌ها به صورت نقدی پرداخت گردد (مثلاً 70 هزار تومان در روستا) این رقم حدود 30 درصد دستمزد نیروی کار مناطق روستائی است. این رقم علاوه بر اینکه قیمت پایه دستمزد را از طریق تأثیر بر هزینه‌ تمام شده محصولات کشاورزی افزایش می‌دهد، بدنبال آن واحدهاي تولیدی کاربر ( و کوچک) دچار مشکل می‌شوند و از طریق کاهش انگیزه کار می‌تواند بر کل تولید اثر داشته باشد. از آنجا که دستمزد مهمترین عامل تعیین کننده تغییرات توزیع درآمد است، لازم است اثرات اصلاح برنامه یارانه‌ها در بازار کار نیز مورد توجه قرار گیرد.

حذف یارانه‌ کالائی و پرداخت نقدی فشار مضاعفی بر تراز تجاری اقتصاد در قالب کاهش ارزش پول ملی وارد خواهد کرد. اگر این پیش فرض درست باشد که دولت در پاسخ به فشار قیمتها از واردات کالاهای اساسی حمایت نماید، در این صورت تخصیص منابع بین بخش تولید كالاهاي قابل مبادله و بخش تولیدكالاهاي غير قابل مبادله (مثل مسکن و خدمات) قیمتها در خلاف جهت حرکت خواهند کرد.

نکته نهائی اینکه در تغییر هر برنامه‌ای از جمله یارانه‌ها باید موقعیت اقتصاد داخلی و اقتصاد بین‌الملل در نظر گرفته شود.

از نظر اقتصاد داخلی، کاهش ارزش بهای نفت در جهان، محیط مناسبی برای تعدیل قیمتهای داخلی بوجود می‌آورد. اما در عین حال با توجه به کاهش درآمدهای نفتی دولت و فقدان منابع دیگر مثل مالیات یا موجودی حساب ذخیره ارزی، براي تامين كسري، این فرصت از دسترس دولت خارج گردیده است.  تحت چنين شرايطي اگر برای جبران بار مالی، دولت متوسل به انبساط پولی گردد، در آن صورت آثار تورمی گسترده‌تر خواهد شد.

براي بهبود واقعی شرایط گروه فقیر و توزیع درآمد، اقدامات دیگری باید مورد توجه قرار گیرد؛ از جمله تغییرات نهادی و سیاست‌هائی که دسترسی فقرا را به دارائیهای درآمدزا، مهارت و اشتغال را تسهیل کند.

برای بخشهائی از جامعه که به هر دلیلی از چرخه تولید خارج شده‌اند (مثل بازنشستگان، معلولین، خانوارهای بدون سرپرست و .....) باید مکانیزمی تدارک دیده شود که بتواند با توجه به شرایط اقتصادی این گروه‌ها را از فقر دور نماید. مکانیزم‌ تأمین اجتماعی فعلی به هیچ وجه امکان چنین فعالیتی را ندارد. گواه این مسئله هم این است که با هر معیاری خانوارهای تحت پوشش این نهاد فقیر تلقی شده و در مرحله اول طرح کمک نقدی این گروه در اولویت‌بندی دولت قرار گرفته‌اند.

از استدلال‌هائی که در مورد حذف یارانه کالائی مطرح شده است؛ این است که برنامه موجود آثار ضد توزیعی دارد و برنامه پیشنهادی در نظر دارد این جهت را معکوس نماید. با توجه به شکل یارانه کالاهای اساسی (سهمیه‌بندی و عرضه یارانه‌ای كمتر از میزان مصرف خانوار) مطالعاتی که این جوانب را بررسی کرده‌اند، حکایت از اشتباه بودن این پیش فرض دارند. از جمله مطالعه‌ای که در دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال 1387 صورت گرفته است، نشان می‌دهد، بطور نسبی منافع یارانه‌ها برای گروه کم‌درآمد بیشتر است. بعلاوه با توجه به شرایط تهیه کالاهای یارانه‌ای و کیفیت این کالاها، گروه پردرآمد تمایلی به مصرف آنها ندارد. حداکثر منابعی که این گروه از یارانه کالاهای اساسي کسب می‌کند، کاهش میانگین قیمت این کالاها (قیمت آزاد + قیمت یارانه‌ای) در بازار است.

            حتي در مورد بنزین نیز مطالعه مذکور نشان می‌دهد که شاخص هزینه زندگی برای دهک اول مناطق شهری بعد از حذف یارانه سوخت 82/6 درصد و برای دهک دهم 92/10 افزایش می‌یابد. این اختلاف 3 درصدی می‌تواند ناشی از بزرگتر بودن سایز جمعیت خانوار دهک دهم باشد. دلیل این امر روشن است. اول آنکه خانوار فقیر یا از خودرو فرسوده (با مصرف سوخت بیشتر)، یا از حمل و نقل عمومی استفاده می‌کند، که هزینه آن در اثر افزایش قيمت انرژی سریعتر از هزینه استفاده کنندگان از وسایل شخصی افزایش می‌یابد. دوم بعد خانوار در خانوارهای دهکهای بالا تقریباً 4 برابر بزرگتر از خانوارهای دهکهای پائین است. لذا توجيه حذف يارانه انرژي با هدف بهبود توزيع درآمد نمي‌تواند صحيح باشد.منبع : سايت تشخيص مصلحت