فساد اداري و مالي در حوزه هاي مختلف  نظام مديريت دولتي ايران 

تهيه و تنظيم :
صمدافروزي رستگار
دانشجوي ارشد مديريت دولتي

بهار 1388

فهرست مطالب

•          چکيده

•          تعريف فساد اداري

•          تقسيم بندي هاي فساد اداري

•          پيشينه تاريخي فساد اداري

•          فساد اداري در ساختار اداري جديد

•          ضرورت و اهميت برخورد با فساد

•          نتايج و پيامدهاي فساد اداري

•          ساز و کارهاي کنترل فساد

•          نتيجه گيري

•          منابع

•          بيان مسئله: مشخص ميسازد عوامل موثر در ايجاد فساد اداري کدامند.

•          هدف:شناسائي عوامل موثردر فساد و راههاي مناسب جهت پيشگيري آن بمنظور افزايش سلامت اداري و اثر بخشي سازمانهاي دولتي کشور

•          متغيير کنترل:رانت

•          متغير مستقل:عوامل موثر

•          متغير وابسته:فساد اداري

•          متغير تعديل کننده:شخصيت فرد-فرهنگ

•          متغير مزاحم:کاهش دارايي سازمان

چکيده

 يکي از عوامل مؤثر بر ارتقاء مشروعيت نظام سياسي کشور، از بين بردن يا کاهش فساد اداري در سازمان ها و نهادهاي دولتي است. فساد اداري پديده اي است جهان شمول که همه کشورها کم و بيش از آن رنج مي برند با اين حال کشورها براي مديريت آن دست به تدوين راهبردها و اقدامات متعددي زده اند.

پاسخگويي مديران سطوح بالاي کشور تقويت اهميت آموزه هاي ديني مديريت دولتي مردم سالار نهادهاي نظارتي قوي، مشارکت مردمي، مولفه هاي اصلي راهبرد پيشگيري از فساد در کشور است.

واژگان کليدي : پاسخگويي مديران ارشد سياسي ، مديريت دولتي مردم سالار ، نهادهاي نظارتي قوي ، جامعه مدني ، فساد اداري.

خواستار فساد و تباهي در روي زمين مباش که خداوند تبهکاران را دوست نمي دارد. «سوره قصص آيه 28»

تعريف فساد اداري

 ريشه فساد فعـل لاتين RUMPERE به معناي شکستن است بنابراين در فساد چيزي مي شکند يا نقص مي شود که آن ممکن است رفتار اخلاقي يا شيوه قانوني و غالباً مقررات اداري باشد.

طبق تعريف بانک جهاني و سازمان شفافيت بين الملل، فساد سوء استفاده از اختيارات دولتي (قدرت عمومي) براي کسب منافع شخصي (خصوصي) است.

به تعبيري ديگر

فساد به سوء استفاده از قدرت در جهت کسب منفعت شخصي يا منافع گروهي اشاره دارد. فساد، تجلي نوعي از رفتار مقامات دولتي (سياستمداران و يا مستخدمان کشور) است که در آن به طور نادرست و غيرقانوني يا سوء استفاده از قدرت عمومي محوله به آنها خود و نزديکانشان را غني مي سازند.

فساد را مي توان به دو مقوله کلي زير تقسيم بندي کرد:

1.     فساد جزئي: که اشاره به انواع رشوه هايي جزئي دارد که کارکنان دولت در اثر پايين بودن حقوق و دستمزدشان براي پرداخت هزينه هاي خانواده خود از شهروندان دريافت مي کنند.

2.        فساد کلان: که توسط آن دسته از مقامات عالي رتيه دولتي صورت مي گيرد که در زمينه انعقاد قراردادهاي دولتي بزرگ تصميم گيري مي کنند.

فساد در همه کشورها صرفنظر از ميزان توسعه اجتماعي و اقتصادي رخ        مي دهد. ولي معمولاً فساد در جايي رخ مي دهد که بخش دولتي و خصوصي يکديگر را ملاقات مي کنند و خصوصاً در جاهايي که مقامات دولتي مسئوليت مستقيم تهيه خدمات عمومي يا اعمال مقررات خاصي را به عهده دارند.

تقسيم بندي ديگر فساد اداري

يک محقق علوم سياسي به نام هيدن هيمر فساد اداري را به سه گونه سياه، خاکستري و سفيد تقسيم مي کند :

فساد اداري سياه :

کاري که از نظر توده ها و نخبگان سياسي منفور است و عامل آن بايد تنبيه شود  براي مثال مي توان از دريافت رشوه براي ناديده گرفتن معيارهاي ايمني در احداث مسکن نام برد.

فساد اداري خاکستري:

کاري که از نظر اکثر نخبگان منفور است، امام توده هاي مردم در مورد آن بي تفاوتند. مثلاً کوتاهي کارمندان در اجراي قوانيني که در بين مردم از محبوبيت چنداني برخوردار نيستند و کسي غير از نخبگان سياسي به مفيد بودن آنها معتقد نيست.

فساد اداري سفيد :

کاري که ظاهراً مخالف قانون است اما اکثر اعضاء جامعه (نخبگان سياسي و اکثر مردم عادي) آن را آنقدر مضر و با اهميت نمي دانند که خواستار تنبيه عامل آن باشند. براي مثال: چشم پوشي از موارد نقض مقرراتي که در اثر تغييرات اجتماعي و فرهنگي ضرورت خود را از دست داده اند.

عوامل مؤثر بر ايجاد فساد در نظام اداري

1- عوامل سازماني: عدم وجود شفافيت و پاسخگويي ، عدم ثبات در مديريت ها ، عدم وجود امنيت شغلي کارکنان ، باندبازي

2- عوامل فرهنگي و اجتماعي: ضعف وجدان کاري و انضباط کاري ، قوي بودن پيوندهاي فاميلي و قبيله اي ،

3- عوامل سياسي: ميزان آزادي هاي سياسي ، وجود گروه هاي فشار ، نحوه تقسيم قدرت سياسي.

4- عوامل اقتصادي: درآمد ناکافي کارکنان ، توزيع ناعادلانه درآمدها ، ناکارآمدهي نظام تأمين اجتماعي.

سابقه فساد اداري در جوامع مختلف

موضوع فساد همواره و از بدووجود تمدن ها وجود داشته و گريبانگير دولت ها مي باشد و حکومت ها و دولت ها از قرن ها پيش با مشکل سوء استفاده کارگزاران دولتي روبرو بوده اند. جرايمي نظير اختلاس ارتشاء و جعل جرايم جديدي نيستند و قدمتي به اندازه دولت ها دارند.

در طي قرون گذشته همواره رابطه معکوسي بين استفاده درست از قدرت و قلمرو گسترش فساد وجود داشته و همواره زماني که از قدرت بطور مطلوب استفاده شده ميزان فساد کاهش يافته است.

پيشينه تاريخي فساد اداري در ساختار اداري امروز ايران

نگاهي به ويژگي هاي ساختار اداري سنتي و محيط اجتماعي و سياسي آن در مرحله نخست پيدايش و توسعه بوروکراسي امروزين در ايران به روشن شدن اين مطلب کمک مي کند. در نظام استبدادي پيش از مشروطيت، دستگاه اداري دولت در واقع ماشين عظيم زور و ستم بود که بر اساس سيستم مقاطعه کاري قرار داشت؛ به مقاطعه دادن درآمدهاي مختلف دولت مرسوم و رايج بود.

هدف اين سازمان بزرگ برداشت درآمدها و ثروت جامعه بود نه انجام دادن خدمات عمومي يا توسعه اقتصادي که هدف دولت هاي امروزي است. بنابراين دستگاه اداري دولتي در واقع وسيله استفاده شخصي و کسب ثروت در دست مقامات رسمي بود. رشوه خواري، تقلب، اخاذي و سرقت در دستگاه اداري رايج بود و مقامات بالاي اداري و رجال سياسي در اين اعمال با يکديگر رقابت مي کردند.

فساد اداري در ساختار اداري جديد ايران

پس از ايجاد بوروکراسي جديد در ايران که همراه با ايجاد دولت ملي و ارتش ملي بود برخي از شيوه هاي فساد اداري که در گذشته وجود داشت از ميان رفت. همان گونه که ذکر شد در دوره پيش از مشروطيت اصولاً هدف دولت و ديوان سالاري برداشت ثروتها و درآمدها بود و فساد اداري اساساً حالت سيستمي داشت.

با ايجاد بوروکراسي مدرن ، فساد اداري کاملاً از ميان نرفت اما بسيار کاهش يافت. مدرنيزه کردن دولت ، ايجاد دولت ملي، ارتش ملي و بوروکراسي مدرن به از ميان رفتن شيوه هاي فساد اداري که پيش از آن رايج بود کمک کرد. ايجاد سازمان ها و نهادهاي نوين ، اصلاح نظام مالياتي و معمول گرديدن قوانين جديد که از کشورهاي اروپايي اقتباس گرديد و نيز محدود شدن قدرت هاي محلي و ايجاد حکومت متمرکز ، نفوذ بوروکراسي نوين دولتي را به سراسر کشور گسترش داد و به کاهش فساد اداري کمک کرد.

با پيروزي انقلاب اسلامي و تأکيد مقامات عاليه کشور مبني بر افزايش شفافيت عملکردها ، پاسخگويي سازمان هاي دولتي و مبارزه با فساد اداري و تهيه و تصويب قوانين و بخش نامه هاي بسياري در اين زمينه ، همه حاکي از وجود اراده سياسي لازم براي حرکت منسجم به سوي مبارزه با فساد اداري بود اما تا رسيدن به نقطه مطلوب فاصله زيادي داريم.

در همين راستا در تاريخ 80/2/10 فرمان مهمي از سوي مقام معظم رهبري در جهت مبارزه با فساد در نظام اداري و اقتصادي کشور صادر گرديد. در اين فرمان تأکيد شده است که «خشکانيدن ريشه فساد مالي و اقتصادي و عمل قاطع و گره گشا دراين باره مستلزم اقدام همه جانبه به وسيله قواي سه گانه مخصوصاً دو قوه مجريه و قضائيه است»

ضرورت و اهميت برخورد با فساد اداري

فساد پديده اي است که کم و بيش در کليه کشورهاي جهان وجود دارد. اما نوع ، شکل ، ميزان و گستردگي آن در هر کشور متفاوت است، همانطور که نتايج و پيامدهاي آن نيز بنا برنوع سازمان سياسي و اقتصادي و سطح توسعه يافتگي تفاوت دارد.

در هر صورت فساد موجب انحطاط است، سياست هاي دولت را در تضاد با منافع اکثريت قرار مي دهد، باعث هدر رفتن منابع ملي مي شود و به کاهش اثربخشي دولت ها در هدايت امور مي انجامد و از اين طريق اعتماد مردم نسبت به دستگاه هاي دولتي و غيردولتي کاهش يافته، بي تفاوتي، تنبلي و بي کفايتي افزايش مي يابد.

فساد، اعتقاد و ارزش هاي اخلاقي جامعه را متزلزل مي کند، هزينه انجام کارها را افزايش مي دهد و رشد رقابت پذيري را دشوار مي سازد. همچنين تلاش هاي فقرزدايي را ناکام مي سازد و بي انگيزگي و بدبيني را ايجاد مي کند و زمينه تضعيف روحيه افراد درستکار را فراهم مي آورد.

فساد اداري مانع سرمايه گذاري مي شود و مسير رشد و توسعه اقتصاد را با موانع بسيار مواجه مي سازد و از طريق هدايت ناصواب استعدادها و منابع بالقوه و بالفعل انساني به سمت فعاليت هاي نادرست براي دست يابي به درآمدهاي سهل الوصول، زمينه رکود در تمام ابعاد فراهم مي سازد. از طرف ديگر، هرکجا فساد ريشه بدواند، روز به روز بيش تر شده مقابله با آن بسيار دشوار       مي شود و ريشه هاي آن هر روز عميق تر در بطن جامعه نفوذ مي کند بنابراين مقابله با فساد در عرصه اداري ضرورتي جدي و انکار ناپذير است.

نتايج و پيامدهاي فساد اداري

1.        اتلاف منابع ملي از طريق خدشه وارد کردن بر سياست هاي دولت در مقابله با منافع و اهداف اکثريت.

2.         خنثي شدن تلاش هاي دولت در جهت کاهش فقر و تبعيض و مانع رشد رقابت.

3.         زيان هاي اجتماعي و تضعيف نهادهاي موجود، زيان هاي سياسي و توزيع ناعادلانه منابع و زيانهاي اقتصادي.

4.         کاهش اثر بخشي و مشروعيت دولتها و اختشاش در ارزشهاي دموکراسي و اخلاقيات.

5.         از موانع توسعه پايدار به علل افزايش هزينه معاملات و کاهش امکان پيش بيني هاي اقتصادي.

6.         تضعيف اعتقاد مردم به توانايي و اراده سياسي دولت.

مجموعه سازوکارهاي کنترل فساد

نهادينه کردن نظارت در نظام سياسي

گسترش جامعه مدني

افزايش پاسخگويي مقامات سياسي

افزايش رقابت در اقتصاد

اصلاح مديريت دولتي و ماليه عمومي

در محور اول تقويت نظام قضايي و ارتقاء تمرکززدايي در دولت و در محور دوم پرورش مطبوعات آزاد و آزادي اطلاعات و تاسيس انجمن هاي مختلف و در محور سوم ايجاد نظام شفاف سازي دارايي هاي مسئولان عالي رتبه دولتي و نحوه تامين مالي بودجه احزاب و در محور چهارم شکستن انحصارها و تقويت نهادهاي تنظيمي و در محور بعدي ايجاد نوعي نظام خدمات کشوري شايسته سالار و انضباط مالي محورهاي اصلي هستند.

با توجه به نظام سياسي خاص کشور ما که در آن رهبري نقش رئيس حکومت و رئيس جمهور نقش رئيس دولت را ايفا مي کند و قانون اساسي و ساير قوانين کشور بر ارزش هاي دين اسلام استوار است،«پاسخگويي مديران عالي نظام سياسي» و «اهرم قرار دادن اموزه هاي اصيل ديني» (بخصوص نهادينه کردن اصل امر به معروف و نهي از منکر) مي تواند در کنار ساير مولفه ها به عنوان دو مولفه اصلي راهبرد پيشگيري از فساد مد نظر قرار دهد. با مد نظر قرار دادن اين دو مولفه، راهبرد جامع پيشگيري از فساد در کشور و اقدامات مترتب بر آن مي تواند به شرح ذيل باشد.

محور يکم: ارتقاء پاسخگويي سياسي

نخستين رکن راهبرد پيشگيري از فساد در کشور افزايش پاسخگويي مديران سياسي است. يا به عبارت ديگر پاسخگويي سياسي به محدوديت هايي اشاره دارد که بر رفتار متصديان امور عمومي ازجانب سازمان ها و ذينفعاني که قدرت اعمال مجازات بر عليه آنها را دارند، وضع مي شود.

بر اين اساس، شفافيت از طريق تفحص عمومي يکي از قدرتمندترين شکل هاي نظارت بر مقامات دولتي است.

براي ايجاد شفافيت سياسي مي توان از سازوکارهاي مختلفي استفتده کرد. برخي از اين سازوکارها عبارتند از:

-   برگزاري جلسات مجلس به صورت علني

-   برگزاري جلسات هيات دولت به صورت علني

-   برگزاري جلسات پرهياهوي دادگاهي به صورت علني

-   از ميان برداشتن فعاليت هاي دلالي سياسي در

                -   مجلس شوراي اسلامي

                -   هيات دولت

                -   مجمع تشخيص مصلحت نظام

-   انتشار راي نمايندگان مجلس در موضوعات کليدي و حتي غير کليدي

-   انتشار گزارش هاي سالانه سازمان ها و مجموعه هاي دولتي

-   انتشار احکام دادگاه ها در موارد کليدي موثر بر منافع جامع

محور دوم: تقويت جايگاه آموزه هاي ديني

آموزه هاي ديني، در صورتي که به نحوه مناسب و مطلوب و با ابزارها و الگوهاي مناسب در اذهان اقشار جامعه تزريق شود، کليدي ترين رکن راهبرد پيشگيري از فساد خواهد بود. به همين دليل امروزه در بيشتر دانشگاه ها و در بيشتر اصول اخلاق در قالب واحدهاي درسي به دانشجويان آموزش داده مي شود.

از آمـــوزه هاي ديني کشور که در قرآن، نهج البلاغه و ساير منافــع اسـلامي به چشم مي خورد مي توان به عنوان يکي از ارکان پيشگيري بهره جست.

محور سوم: تقويت مشارکت مردمي

سازمان هايي که تجلي «جامعه مدني» اند نظير گروه هاي شهروندي، سازمـان هاي غير دولتي، اتحاديـه هاي تجاري، انجمن هاي بازرگاني، هسته ها و کانــون هاي انــديشه و تـــفکر، سازمــان ها و هيات هاي مذهبي به عنوان واسطـــه بين حکومت و عامه مردم و به عنوان ناظر کيفيت حاکميت، نقش مهمي در محدود کردن فساد ايفا مي کنند.

محور چهارم: تقويت نقش رسانه ها

رسانه هاي مستقل و حرفه اي از طريق افشا سوء استفاده ها به باربيني سطح فساد کمک مي کند. بر اين اساس، به رسانه ها نهاد عمومي کليدي در مبارزه با فساد تلقي مي شوند.

محور پنجم: ايجاد بخش خصوصي رقابتي

اقتصاددانان متعددي از نقش ايجاد بخش خصوصي رقابتي در پيشرفت و توسعه کشور سخن گفته اند بي ترديد براي داشتن اقتصادي قوي بايد بخش خصوصي قوي و با انگيزه داشت.

محور ششم: ساز و کارهاي نهادي ناظر بر قدرت

چارچوب هاي نهادي حکومت مي تواند ساز و کار مهمي در کنترل، بررسي و کاهش فساد باشد. به طور خاص طراحي اثربخش ساز و کارهاي نهادي دروتن حکومت بر اساس ميزان تفکيک بين قواي سه گانه و ايجاد مسئوليت هاي نظارتي «ميان بر» ميان نهادهاي حکومتي به طور اثربخش تر محقق مي شود. به عنوان مثال يک دستگاه قضايي مستقل و بي طرف غالباً عامل مهم جلوگيري از سوء استفاده، فساد و ساير اعمال فسادآور است. سازمان هاي بازرسي (نظير سازمان بازرسي کل کشور، ديوان عدالت اداري، ديوان محاسبات و...) نيز مي توانند نقش مهمي در کنترل، کاهش و مبارزه با فساد داشته باشند.

محور هفتم: اصلاح مديريت دولتي

بي ترديد مديريت دولتي در هر کشوري از کشورهاي سرمايه داري گرفته تا کشورهايي که داراي اقتصاد مختلط هستند و همين طور در اقتصادهاي تقريباً دولتي، کليد پيشرفت و يا برعکس عقب گرد کشور محسوب مي شود علي رغم حضور مديريت دولتي نوين در نظام اداري کشورهاي مختلف و از جمله ايران کماکان توليد، توزيع و نظارت بر همه نوع کالاها و خدمات عمومي را نمي توان به بخش خصوصي واگذار کرد و از طرف ديگر موفقيت خصوصي سازي در کشورها به واسطه وجود مجموعه مديريت دولتي قوي و مدبر بوده است که هم در سياست گذاري و هم در اجراي سياست هاي دولت ها در اجراي اهداف خصوصي سازي به طور موفق عمل کرده است.

بنابراين بايد نسبت به اصلاح مديريت دولتي به شرح زير اقدامات اصلاحي را انجام دهد:

1- تقويت روح خدمت به عامه در کليه مديران و مستخدمان دولتي از طريق تدوين شاخص هاي نرم ارزيابي عملکرد (نظيرپاسخگويي، رضايتمندي، اعتماد)

2- اهتمام جدي به نظام شايسته سالاري هم در مديريت و هم در سطح عملياتي سازمان هاي دولتي

3- بازنگري در تفکيک وظايف حاکميتي و تصدي گري

4- يکي ديگر از محورهاي اصلي در مديريت دولتي شفافيت و پاسخگويي در مديريت مالي سازمان هاي دولتي و شرکت هاي دولتي است.

5- ارتقاء پاسخگويي و کنترل بيشتر بر هزينه هاي بودجه اي مستلزم حسابداري و حسابرسي قوي و داشتن نوعي فرآيند اجراي بودجه قوي است.

نتيجه گيري

در قاموس درمان و سلامت، متخصصان علوم پزشکي بر اين نکته اتفاق نظر دارند که پيشگيري بهتــر از درمان است به اعتقاد آنها هزينــه هاي پيشگيري ممکن است در يک گستره زماني نسبت به درمان بسيار کمتر باشد. بنابراين در قلمرو فساد اداري نيز همين نکته صادق است. طراحي نظامي فراگيـرکه در نفس خود از بروز فساد جلوگيري مي کند، ضمن کاهش هزينه هـــاي فساد بر جامعه، تقويت روح اعتماد و هم زيستي ميـان مردم و دولت، سياه نمايي هاي مخالفان نظام سياسي ايــران را پيشاپيش مانع مي شود.

براين اساس تدوين راهبرد پيشگيري از فساد در کشـــور، مي بـــايست با درنظر گرفتن هفت مؤلفه اصلي پاسخگويي مديران عالي نـــظام سيــاسي، تقويت آموزه هاي ديني، بخش خصوصي قوي، مشارکت مــردمي، ســـاز و کــارهاي نــهاي مناسب، اصلاح بخش دولتي، پاسخگويي نــظام سياســـي متمرکز شود.

منابع

- دانايي فرد .حسن-1385- کنترل فساد اداري، فصلنامه مديريت و توسعه شماره 28

-تقوي.علي-تاثير فرهنگ سازماني بر فساد اداري ماهنامه تدبير شماره181

-ادبي.علي-عوامل تهديد کننده سلامت نظام اداري

http://aliadabi.blogfa.com/post-12.aspx

-اسبقي .مير سياوش-اصلاح ساختارتحول سازماني

-http://asmir.blogfa.com

جليل خاني .بهرام- فساد اداري                                                

http://jalilkhani.blogfa.com

راههاي رفع فساد – اسکانيوز  

http://iscanews.ir

پيـــروز باشــــيد