تشريح سياستهاي اصل 44 با رويكرد سهام عدالت

استاد محترم : جناب آقاي منشي زاده

تهيه وتنظيم : تنهاطلب-كهندل

پيشينه اصل 44
قانون اساسي جمهوري اسلا‌مي‌ايران
با استقرار نظام جمهوري اسلا‌مي‌ايران در بهمن1357، نظام اقتصادي كشور به عنوان يكي از رويكردهاي مهم و مؤثر در كانون توجه مجل خبرگان قانون اساسي قرار گرفت. پس از ارايه نظرهاي كارشناسي و تخصصي ملهم از مباني فقهي اسلا‌م، روز نهم آبان 1358، اصل 44 قانون
با استقرار نظام جمهوري اسلا‌مي‌ايران در بهمن1357، نظام اقتصادي كشور به عنوان يكي از رويكردهاي مهم و مؤثر در كانون توجه مجلس خبرگان قانون اساسي قرار گرفت. پس از ارايه نظرهاي كارشناسي و تخصصي ملهم از مباني فقهي اسلا‌م، روز نهم آبان 1358، اصل 44 قانون اساسي بدين شرح به تصويب رسيد:
«نظام اقتصادي جمهوري اسلا‌مي‌ايران بر پايه سه بخش «دولتي»، «تعاوني» و«خصوصي» با برنامه‌ريزي منظم و صحيح استوار است. بخش دولتي شامل تمام صنايع بزرگ و مادر، بازرگاني خارجي، معادن بزرگ، بانكداري، بيمه، تأمين نيرو، سدها و شبكه‌هاي بزرگ آب‌رساني، راديو و تلويزيون، پست و تلگراف و تلفن، هواپيمايي، كشتيراني، راه و راه‌‌آهن و مانند اينهاست كه به صورت مالكيت عمومي‌در اختيار دولت است. بخش تعاوني شامل شركت‌ها و مؤسسه‌هاي تعاوني توليد و توزيع است كه در شهر و روستا طبق ضوابط اسلا‌مي‌تشكيل مي‌شود. بخش خصوصي شامل‌آن قسمت از كشاورزي، دامداري، صنعت، تجارت و خدمات است كه مكمل فعاليت‌هاي اقتصادي دولتي و تعاوني است.»
در عين حال در اصل مزبور تصريح شده است:«مالكيت در اين سه بخش تا جايي كه با اصول ديگر اين فصل مطابق باشد و از محدوده قوانين اسلا‌مي‌خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادي كشور شود و مايه زيان جامعه نشود، مورد حمايت قانون جمهوري اسلا‌مي‌است. تفصيل ضوابط و قلمرو و شرايط هر سه بخش را قانون معين مي‌كند.»
طبق اين اصل ملي شدن بخش مهمي از اقتصاد، سرلوحه امور قرار گرفت. با شروع جنگ تحميلي و شرايط ناشي از آن حضور دولت در اقتصاد كشور بيشتر شد و اقتصاد جنگ بر حضور همه جانبه دولت در اقتصاد صحه گذاشت.
با پايان جنگ و شروع بازسازي و ساماندهي فعاليت‌هاي اقتصادي در قالب برنامه‌هاي مصوب پنجساله، موضوع خصوصي‌سازي نيز مطرح شد.
بررسي فرآيند قانوني و عملكرد برنامه خصوصي‌سازي كشور در سال‌هاي پس از پيروزي انقلا‌ب اسلا‌مي‌حاكي از اين است كه اين سياست پس از پايان جنگ تحميلي و در راستاي سياست‌هاي آزادسازي اقتصادي، به عنوان يك سياست مهم و با هدف«ارتقاي سطح كارآيي فعاليت‌هاي دولت» در تدوين و تصويب برنامه‌هاي بازسازي اقتصادي، اجتماعي كشور در چارچوب برنامه‌هاي اول و دوم توسعه مورد توجه قرار گرفت. در اين راستا، سياست‌هايي در خصوص بهبود عملكرد شركت‌هاي دولتي و حضور فعال‌تر بخش خصوصي در فعاليت‌هاي اقتصادي كشور، ‌در قالب برخي تبصره‌ها و خط‌مشي‌هاي اساسي در برنامه‌هاي پنجساله توسعه اتخاذ شد.
پس از آن، برنامه خصوصي‌سازي براساس مفاد برنامه سوم توسعه پي‌گيري شد. در قانون مزبور در دو فصل دوم و سوم و طي 23 ماده نحوه ساماندهي شركت‌هاي دولتي و واگذاري سهام متعلق به وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها و شركت‌هاي دولتي مشخص شد. مفاد اين دو فصل ناظر بر تعيين نهادهاي سياستگذار و اجرايي ذي‌ربط به منظور ساماندهي شركت‌هاي دولتي و عرضه و فروش سهام شركت‌هاي مزبور است.
اصول واگذاري در برنامه چهارم توسعه نيز در واقع براساس همان فرآيند واگذاري در برنامه سوم توسعه بنا شده است به‌طوري كه مي‌توان در مورد فرآيند خصوصي‌سازي، برنامه چهارم توسعه را ادامه برنامه سوم توسعه دانست.
در سال 1377 با تشكيل كميته‌هاي كارشناسي، بحث‌ها پيرامون اصل 44 قانون اساسي آغاز شد و سرانجام پس از 5 سال كار مستمر نتايج در سال 1382 به مجمع تشخيص مصلحت نظام ارايه و دو سال بعد نخستين مصوبات، ابلا‌غ شد. ابلا‌غ سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي در دو مرحله و به فاصله يك‌سال يعني خرداد سال 1384 و تيرماه سال 1385 و در 5 بند كه عبارت‌اند از: بند«الف»: سياست‌هاي كلي توسعه بخش‌هاي غيردولتي و جلوگيري از بزرگ‌شدن بخش دولتي، بند«ب»: سياست‌هاي كلي بخش تعاوني، بند «ج»: سياست‌هاي كلي توسعه بخش‌هاي غيردولتي از طريق واگذاري فعاليت‌ها و بنگاه‌هاي دولتي، بند «د»: سياست‌هاي كلي واگذاري و بند«هـ»: سياست‌هاي كلي اعمال حاكميت و پرهيز از انحصار انجام شد.
براساس بند«الف» ابلا‌غيه، دولت حق فعاليت اقتصادي جديد خارج از موارد صدر اصل 44 قانون اساسي را ندارد و موظف است هر گونه فعاليتي را كه مشمول عناوين صدر اصل 44 نباشد حداكثر تا پايان برنامه پنجساله چهارم (سالا‌نه حداقل 20 درصد كاهش فعاليت) به بخش‌هاي تعاوني، خصوصي و عمومي‌غيردولتي واگذار كند. براساس بند«ب» نيز سهم بخش تعاوني در اقتصاد كشور بايد تا پايان برنامه پنجم توسعه به 25 درصد افزايش يابد، حمايت دولت از تشكيل و توسعه تعاوني‌ها براي بيكاران به منظور ايجاد اشتغال مولد، تأسيس تعاوني‌هاي فراگير ملي براي تحت پوشش قرار دادن سه دهك اول جامعه به منظور فقرزدايي و تشكيل بانك توسعه تعاون با سرمايه دولت با هدف ارتقاي سهم بخش تعاون در اقتصاد كشور نيز بايد در دستور كار قرار گيرد. در ابلا‌غيه سال 1384 كه شامل بندهاي«الف»، «ب»، «د» و «هـ» است، شتاب بخشيدن به رشد اقتصاد ملي، گسترش مالكيت در سطح عموم مردم به منظور تأمين عدالت اجتماعي، ارتقاي كارآيي بنگاه‌هاي اقتصادي و بهره‌وري منابع مادي و انساني و فناوري، افزايش رقابت‌پذيري در اقتصاد ملي، افزايش سهم بخش‌هاي خصوصي و تعاوني در اقتصاد ملي و افزايش سطح عمومي‌اشتغال و تشويق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمايه‌گذاري مدنظر بوده است.
در يازدهم تير 1385 نيز بند«ج» سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي ابلا‌غ شد و در آن با تأكيد بر ضرورت شتاب گرفتن رشد و توسعه اقتصادي كشور مبتني بر اجراي عدالت اجتماعي و فقرزدايي، تغيير نقش دولت از مالكيت به سياستگذاري و هدايت و توانمندسازي بخش‌هاي خصوصي و تعاوني در اقتصاد، واگذاري 80 درصد از سهام بنگاه‌هاي دولتي مشمول صدر اصل 44 قانون اساسي به بخش‌هاي خصوصي، شركت‌هاي تعاوني سهامي‌عام و بنگاه‌هاي عمومي‌غيردولتي مجاز اعلا‌م شد. اين ابلا‌غيه با خارج كردن دولت از فعاليت‌هاي انحصاري و فراهم كردن زمينه رونق بخش‌هاي خصوصي و تعاوني، شروع دوره تحول در اقتصاد كشور به شمار مي‌رود.
مراحل تصويب و ويژگي‌هاي مهم لا‌يحه اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي
با ابلا‌غ سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي، از يك سو دولت ملزم به شكستن انحصارها و آزادسازي اقتصادي در تمام فعاليت‌هاي مطرح شده در اصل مزبور شد و از طرف ديگر، مجوز واگذاري 80 درصد سهام شركت‌هاي دولتي مشمول صدر اصل 44 قانون اساسي (به استثناي برخي شركت‌هاي خاص كه در ابلا‌غيه به آنها تصريح شده) به دولت داده شد. به منظور اجرايي كردن ابلا‌غيه مزبور، تدوين لا‌يحه اصل 44 قانون اساسي از مهرماه 1385 در دستور كار دولت قرار گرفت. پس از نهايي شدن لا‌يحه مزبور در دولت، نشست‌هاي متعددي با حضور نمايندگاني از دولت، مجلس شوراي اسلا‌مي‌و بخش‌هاي تعاوني و خصوصي در كميسيون ويژه اصل 44 مجلس شوراي اسلا‌مي‌برگزار شد. در اين جلسه‌ها متن لا‌يحه اصل 44 تا حدي نسبت به لا‌يحه پيشنهادي دولت تغيير كرد. در نهايت مجلس شوراي اسلا‌مي‌كار بررسي و تصويب لا‌يحه سياست‌هاي اصل44 ‌ قانون اساسي را از تاريخ 25 شهريور سال جاري آغاز كرد. لا‌يحه اصل 44 قانون اساسي شامل ده فصل و 91 ماده است. فصل اول، به تعريف اصطلا‌حات مطرح شده در لا‌يحه مزبور پرداخته است. در فصل دوم، قلمرو فعاليت‌هاي هر يك از بخش‌هاي دولتي، تعاوني و خصوصي مشخص شده است. در اين فصل، فعاليت‌هاي اقتصادي شامل توليد، خريد يا فروش كالا‌ها يا خدمات به سه گروه تقسيم شده است. گروه يك ماده مزبور، تمام فعاليت‌هاي اقتصادي به جز موارد يادشده در گروه 2 و 3 را شامل مي‌شود كه در واقع بخش عمده‌اي از فعاليت‌هاي اقتصادي كشور در بخش صنعت، كشاورزي و خدمات را در‌برمي‌گيرد. سرمايه‌گذاري، مالكيت و مديريت فعاليت‌هاي اين گروه در اختيار بخش غيردولتي است و ورود دولت محدود و موقتي است. گروه 2 كه تمام فعاليت‌هاي اقتصادي يادشده در صدر اصل 44 قانون اساسي به جز موارد موردنظر در گروه سه ماده 2 لا‌يحه اصل 44 قانون اساسي است، بخش عظيمي از اقتصاد كشور را تشكيل مي‌دهد كه پيش از اين به‌طور كامل در اختيار دولت بود. گروه 2 ماده 2، عمده‌ترين هدف سياست‌هاي اصل 44 است كه خصوصي‌سازي و مشاركت بخش‌هاي خصوصي و تعاوني در مالكيت، مديريت و سرمايه‌گذاري در فعاليت‌هاي اين گروه، از اهداف اصلي ابلا‌غيه است. در گروه 3 نيز يازده فعاليت از ساير فعاليت‌هاي اقتصادي متمايز شده كه اين فعاليت‌ها در اختيار بخش دولتي قرار دارند. بر مبناي بند«ب»ماده 3، دولت مكلف است، هشتاد درصد از ارزش مجموع سهام بنگاه‌هاي دولتي در هر فعاليت مشمول گروه 2 ماده 2 اين قانون را به بخش‌هاي خصوصي، تعاوني و عمومي‌غيردولتي واگذار كند. دولت مجاز است، تنها در راستاي حفظ حاكميت دولت، استقلا‌ل كشور، عدالت اجتماعي و رشد و توسعه اقتصادي به ميزاني در فعاليت‌هاي گروه 2 سرمايه‌گذاري كند كه سهم دولت از 20 درصد ارزش اين فعاليت‌ها در بازار بيشتر نباشد.
بر مبناي بند«الف» ماده 3، مالكيت، سرمايه‌گذاري و مديريت براي دولت در آن دسته از بنگاه‌هاي اقتصادي كه موضوع فعاليت گروه يك ماده 2 است به هر نحو و به هر ميزان حتي به صورت مشاركتي با بخش‌هاي خصوصي و تعاوني و بخش عمومي‌غيردولتي ممنوع بوده و دولت مكلف است سهم و سهم‌الشركه، حقوق مالكانه، حق بهره‌برداري و مديريت خود را در شركت‌ها، بنگاه‌ها و مؤسسه‌هاي دولتي و غيردولتي مشمول گروه يك تا پايان سال 1393 به بخش‌هاي خصوصي، تعاوني و عمومي‌غيردولتي واگذار كند (تنها در مناطق كمتر توسعه يافته تا سقف 49 درصد دولت مجاز است كه با بخش غيردولتي به صورت مشترك سرمايه‌گذاري كند و مكلف است ظرف سه سال پس از بهره‌برداري به بخش غيردولتي واگذار كند.)
همچنين طبق ماده 8 اين فصل، «هر امتيازي كه براي بنگاه‌هاي دولتي با فعاليت اقتصادي گروه يك و دو ماده 2 اين قانون مقرر شود، عيناً براي بنگاه با فعاليت اقتصادي مشابه در بخش‌ خصوصي، تعاوني و عمومي‌غيردولتي بايد در نظر گرفته شود.»
ماده 9 اين فصل، تنها ماده فرهنگي لا‌يحه اصل 44 است كه به طور عام به مسايل فرهنگي و تبعات و آثار و پيامدهاي فرهنگي اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 نظر دارد.
در فصل سوم، سياست‌هاي توسعه بخش تعاون معرفي شده است. در مواد 10 تا 13، سياست‌هاي توسعه اين بخش ديده شده است. در مواد مزبور اقدام‌هاي دولت براي نيل به سهم 25 درصدي اين بخش از اقتصاد كشور تا سال 1393، شامل تهيه سند توسعه بخش تعاون، انواع حمايت‌هاي مالي، پولي و بازرگاني، تأسيس بانك توسعه تعاون، حمايت از تشكيل تعاوني‌هاي سهامي‌عام، تخفيف‌هاي مالياتي (براي تعاوني‌هاي كوچك، متوسط و بزرگ به ترتيب معادل 10، 20 و 25 درصد و براي تعاوني‌هاي سهامي‌عام 15 درصد)، بازنگري در قوانين و مقررات حاكم بر بخش تعاوني و توانمندسازي اتاق‌هاي تعاون و مواردي از اين قبيل به طور روشن بيان شده است كه در بخش فراهم سازي بستر قانوني لا‌زم براي توسعه بخش تعاوني در اقتصاد به‌تفصيل به آن پرداخته خواهد شد.
فصل چهارم لا‌يحه يادشده به ساماندهي شركت‌هاي دولتي پرداخته است. در اين لا‌يحه تصريح شده است شركت‌هايي كه دولتي باقي مي‌مانند يا براساس اين قانون، دولتي تشكيل مي‌شوند تنها در دو قالب فعاليت خواهند كرد:
1–شركت مادرتخصصي يا اصلي كه سهامدار آن به طور مستقيم دولت يا رييس مجمع عمومي‌آن رييس جمهوري است.
2– شركت‌هاي عملياتي يا فرعي كه سهامداران آنها شركت‌هاي مادرتخصصي يا اصلي هستند.
در ماده 16 لا‌يحه، تأسيس انجمن‌هاي صنفي حرفه‌اي با هدف ارايه نظرات مشورتي به دستگاه‌هاي اجرايي پيش‌بيني شده است و در ماده 17 مواردي همچون بيمه بيكاري، بازنشستگي پيش از موعد، اعمال مشوق‌هاي مالي و غيرمالي براي خريداران بنگاه‌هايي كه سقف اشتغال حين واگذاري را كاهش ندهند يا افزايش دهند (مشوق‌هايي از جمله تخفيف در قيمت خريد) و همچنين آموزش و به كارگيري نيروي مازاد در واحدهاي ديگر براي ساماندهي نيروي انساني شركت‌ها قبل از واگذاري در نظر گرفته شده است.
در فصل پنجم به بيان فرآيند واگذاري بنگاه‌هاي دولتي پرداخته شده است. اين فصل كه يكي از فصول اساسي و مهم اين لا‌يحه بوده، فرآيند واگذاري بنگاه‌هاي دولتي را به‌خوبي تبيين كرده است. از نكات مهم اين فصل مي‌توان به موارد زير اشاره كرد:
در فصل پنجم به بيان فرآيند واگذاري بنگاه‌هاي دولتي پرداخته شده است. اين فصل كه يكي از فصول اساسي و مهم اين لا‌يحه بوده، فرآيند واگذاري بنگاه‌هاي دولتي را به‌خوبي تبيين كرده است. از نكات مهم اين فصل مي‌توان به موارد زير اشاره كرد:
لزوم طبقه‌بندي و تعيين فهرست كامل و جامع تمام بنگاه‌هاي دولتي مشمول گروه‌هاي يك و 2 ظرف مدت شش ماه.
- انتقال مالكيت تمام بنگاه‌هاي مشمول واگذاري به وزارت امور اقتصادي و دارايي.
ممنوعيت هرگونه نقل و انتقال اموال و دارايي‌هاي ثابت بنگاه‌ها بدون مجوز وزارت امور اقتصادي و دارايي.
روش‌هاي واگذاري كه توسط هيأت واگذاري، متناسب با شرايط، براي واگذاري بنگاه‌ها با رعايت ترتيب تعيين مي‌شوند به قرار زير است:
الف فروش بنگاه از طريق عرضه عمومي‌سهام در بورس‌هاي داخلي يا خارجي.
ب فروش بنگاه يا سهام بلوكي از طريق مزايده عمومي‌در بازارهاي داخلي يا خارجي.
ج فروش بنگاه يا سهام بلوكي از طريق مزايده.
فصل ششم لا‌يحه، فرآيند توزيع سهام عدالت را تشريح كرده است. در ماده 35 اين فصل عنوان شده است:«در اجراي سياست‌گسترش مالكيت عمومي‌به ‌منظور تأمين عدالت اجتماعي، دولت مجاز است تا چهل درصد مجموع ارزش سهام بنگاه‌هاي قابل واگذاري در هر بازار را با ضوابط زير به اتباع ايراني مقيم داخل كشور واگذار كند:
الف در مورد دو دهك پايين درآمدي با اولويت روستانشينان، پنجاه درصد تخفيف در قيمت سهام واگذاري با دوره تقسيط 10 ساله.
ب در مورد چهار دهك بعدي تا سي درصد تخفيف با تقسيط تا 10 سال حسب مورد داده خواهد شد.»
براساس مفاد ماده 36 لا‌يحه مزبور، مشمولا‌ن سهام عدالت در قالب شركت‌هاي تعاوني شهرستاني سازماندهي خواهند شد و از تركيب اين شركت‌ها، شركت‌هاي سرمايه‌گذاري استاني شكل خواهد گرفت و نقل و انتقال سهام از سازمان خصوصي‌سازي به اين شركت‌ها، همچنين افزايش سرمايه آنها از ماليات معاف است. يكي از مواردي كه در امر واگذاري‌ها در قالب سهام عدالت اهميت دارد، نحوه فروش سهام عدالت بعد از واگذاري است. فروش سهام عدالت به شركت‌هاي سرمايه‌گذاري استاني به ميزاني كه اقساط آن پرداخت شده يا مشمول تخفيف واقع شده در بازارهاي خارج از بورس نيز مجاز اعلا‌م شده است.
فصل هفتم به تعريف هيأت واگذاري و وظايف آن مي‌پردازد. در هيأت يادشده، وزير امور اقتصادي و دارايي، وزير دادگستري، معاون برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس‌جمهوري، وزير وزارتخانه‌ذي‌ربط بدون حق راCي و دو نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلا‌مي‌به‌ عنوان ناظر به انتخاب مجلس شوراي اسلا‌مي، حضور دارند. در ماده 41 اين لا‌يحه نيز وظايف و اختيارات هيأت واگذاري در 15 بند تبيين شده است.
فصل هشتم لا‌يحه مزبور، شوراي عالي اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي و وظايف آن را تعيين كرده است. براساس مفاد مواد 42 و 43 لا‌يحه، به‌منظور هماهنگي، نظارت و كنترل اجراي سياست‌هاي كلي ابلا‌غي مقام معظم رهبري، شوراي ‌عالي اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي تشكيل مي‌شود كه در مجموع 23 عضو دارد و رييس آن رييس‌جمهوري يا معاون اول وي و دبير شورا، وزير امور اقتصادي و دارايي است. از مهم‌ترين وظايف اين شورا مي‌توان به مواردي مانند تبيين سياست‌ها و خط‌مشي‌هاي اجرايي سالا‌نه، نظارت بر فرآيند اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44، تصويب آيين‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها، نظام‌نامه‌ها و ضوابطي كه در اين قانون مرجع تصويب آن اين شوراست، تصويب شاخص‌هاي اجرايي براي تحقق اهداف سياست‌هاي كلي اصل 44 به‌ منظور اعمال نظارت دقيق بر اجراي آنها، تبيين نقش سياستگذاري و هدايت و نظارت دولت و ايجاد هماهنگي بين دستگاه‌هاي اجرايي در اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 اشاره كرد.
تسهيل رقابت و منع انحصار در فصل نهم اين لا‌يحه گنجانده شده است. از ماده 44 تا 85 يكي از فصول مهم اين لا‌يحه است كه امر تسهيل رقابت و منع انحصار را تبيين مي‌كند. اين فصل به دليل ارايه لا‌يحه مستقلي تحت همين عنوان به مجلس شوراي اسلا‌مي‌در لا‌يحه دولت نبوده است.
فصل دهم لا‌يحه به مواد متفرقه پرداخته است. در ماده 86 لا‌يحه، مسؤول اجراي صحيح و به موقع تكاليف مقرر در اين قانون، بالا‌ترين مقام دستگاه اجرايي تعيين شده است.وي مكلف است گزارش‌هاي دوره‌اي سه ماهه به شوراي‌عالي اجراي سياست‌هاي كلي اصل44 قانون اساسي ارايه كند و در صورت تأخير يا تعلل در انجام وظايف بايد فرد خاطي، ظرف يك هفته به هيأت تخلفات اداري معرفي شود و در صورت خلا‌C قانوني، دولت ظرف دو ماه پس از تشخيص، لا‌يحه مورد نظر را با قيد يك فوريت به مجلس شوراي اسلا‌مي‌تقديم كند. همچنين وزارت امور اقتصادي و دارايي مكلف به ارايه گزارش دوره‌اي شش ماهه به مجمع تشخيص مصلحت نظام و مجلس شوراي اسلا‌مي‌است و اين گزارش بايد براي اطلا‌ع عموم مردم منتشر ‌شود. بديهي است، تمام اين تمهيدات حاكي از اهميت شايان اجراي صحيح و به‌موقع سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي است.
واگذاري شركت‌هاي دولتي مشمول صدر اصل 44 قانون اساسي
همانطور كه عنوان شد، اتخاذ سياست‌هاي آزادسازي اقتصادي و افزايش كارآيي فعاليت‌هاي دولت در برنامه‌هاي اول و دوم توسعه لحاظ شده بود. مواد 9 تا 24 قانون برنامه سوم توسعه كشور و مواد 6 تا 9 قانون برنامه چهارم توسعه نيز به واگذاري سهام شركت‌هاي دولتي اختصاص يافته است. با ابلا‌غ سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي موانع قانوني خصوصي‌سازي در موارد صدر اصل 44 قانون اساسي از ميان برداشته شد.
 ماده 30 لا‌يحه مزبور به مصارف درآمدهاي حاصل از واگذاري پرداخته و ده مورد مصرف براي اين وجوه را در نظر گرفته است. وجوه حاصل از واگذاري‌هاي موضوع اين قانون به حساب خاصي نزد خزانه‌داري كل كشور واريز و در موارد زير مصرف مي‌شود:
1 ايجاد خوداتكايي براي خانواده‌هاي مستضعف و محروم و تقويت تأمين اجتماعي.
2 اختصاص سي درصد از درآمدهاي حاصل از واگذاري به تعاوني‌هاي فراگير ملي به‌ منظور فقرزدايي.
3 ايجاد زيربناهاي اقتصادي با اولويت مناطق كمتر‌توسعه‌يافته.
4 اعطاي تسهيلا‌ت (وجوه اداره شده) براي تقويت تعاوني‌ها و نوسازي و بهسازي بنگاه‌هاي اقتصادي غيردولتي با اولويت بنگاه‌هاي واگذار شده و نيز براي سرمايه‌گذاري بخش‌هاي غيردولتي در توسعه مناطق كمتر‌توسعه‌يافته.
5 مشاركت شركت‌هاي دولتي با بخش‌هاي غيردولتي تا سقف 49 درصد به‌ منظور توسعه اقتصادي مناطق كمتر‌توسعه‌يافته.
6 تكميل طرح‌هاي نيمه‌تمام شركت‌هاي دولتي با رعايت فصل پنج اين قانون.
7 ايفاي وظايف حاكميتي دولت در حوزه‌هاي نوين با فناوري پيشرفته و...
8 توسعه سرمايه انساني دانش پايه و متخصص.
9 كمك به تقويت منابع بانك توسعه تعاون.
10 بازسازي ساختاري، تعديل نيروي انساني و آماده‌سازي بنگاه‌ها براي واگذاري.
با توجه به حجم واگذاري‌ها در قالب سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي مي‌توان انتظار داشت كه پس از اجراي اين طرح، ارزش كلي بازار سرمايه كشور افزايش قابل ملا‌حظه‌اي داشته باشد.
فراهم سازي بستر قانوني لا‌زم براي توسعه بخش تعاوني در اقتصاد كشور
‌ در قانون اساسي به تعاون به عنوان يكي از پايه‌هاي اقتصادي كشور توجه ويژه شده است. تعاوني‌ها در توليد، سرمايه‌گذاري، ارزش افزوده و افزايش درآمد سرانه نقش بسيار اثرگذاري دارند. خاستگاه اصلي تعاون به اصول 43 و 44 قانون اساسي باز مي‌گردد، قسمت دوم اصل 43 قانون اساسي دولت را موظف به پرداخت وام بدون بهره براي ايجاد اشتغال به افرادي كه توانايي فكر و كار دارند اما فاقد سرمايه اوليه هستند، كرده است. براساس ماده 102 قانون برنامه چهارم توسعه كشور، دولت موظف شده است برنامه توسعه بخش تعاوني را با رويكرد استفاده مؤثر از قابليت‌هاي اين بخش به مجلس شوراي اسلامي ارايه كند تا زمينه لا‌زم براي اجراي بند دوم اصل چهل و سوم قانون اساسي و افزايش قدرت رقابتي و توانمندسازي بنگاه‌هاي اقتصادي متوسط و كوچك فراهم شود. فراز اول اصل 44 قانون اساسي نيز همانطور كه مطرح شد، بخش تعاوني را از ساير بخش‌هاي دولتي و خصوصي منفك كرده است. طبق اين اصل، بخش تعاوني شامل شركت‌ها و مؤسسه‌هاي تعاوني توليد و توزيع است كه در شهر و روستا طبق ضوابط اسلا‌مي‌تشكيل مي‌شوند.
بند«ب» سياست‌هاي ابلا‌غي اصل 44 قانون اساسي نيز به سياست‌هاي كلي بخش تعاون اشاره كرده و در اين بند يازده سياست كلي براي ارتقاي بخش تعاوني تبيين شده است. افزايش سهم بخش تعاوني در اقتصاد كشور به 25 درصد تا آخر برنامه پنجساله پنجم، اقدام مؤثر دولت در ايجاد تعاوني‌ها براي بيكاران به منظور ايجاد اشتغال مولد، حمايت دولت از تشكيل و توسعه تعاوني‌ها از طريق روش‌هايي از جمله تخفيف مالياتي و تشكيل بانك توسعه تعاون با سرمايه دولت از مهم‌ترين عناوين بند«ب» سياست‌هاي ابلا‌غي در خصوص بخش تعاوني هستند. در قسمت‌هاي پيش اشاره شد كه فصل سوم لا‌يحه سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي به سياست‌هاي توسعه بخش تعاوني اختصاص دارد. در فصل مزبور از طريق تقويت بخش تعاون گام‌هاي مهمي براي استقرار عدالت اجتماعي و توزيع عادلا‌نه درآمد برداشته شده است.
با توجه به اينكه تا پايان برنامه‌پنجم توسعه بايد سهم بخش تعاون در اقتصاد ملي به 25 درصد افزايش يابد، از اين رو، تحقق اين امر مهم، نيازمند به ‌كارگيري سازوكارهاي حمايتي و مناسب است. از اين حيث لا‌زم است 25 درصد از نقدينگي و حجم منابع مالي كشور به بخش تعاون معطوف شود. بر‌اساس ماده 10 لا‌يحه يادشده، سند توسعه بخش تعاون كه بايد در آن مجموعه راهكارهاي نيل به سهم 25 درصدي و مسؤوليت هر يك از دستگاه‌ها تعيين شده باشد، توسط وزارت تعاون با همكاري وزارت جهاد كشاورزي، معاونت برنامه‌ريزي ونظارت راهبردي رييس جمهوري، وزارت امور اقتصادي و دارايي، وزارت بازرگاني، بانك مركزي و اتاق تعاون مركزي، تهيه و براي تصويب به هيأت وزيران تقديم مي‌شود. اين سند بايد مبناي تدوين بودجه‌هاي سالا‌نه قرار گيرد.
در فصل مزبور به تأسيس بانك توسعه تعاون اشاره و در تبصره يك ماده 10 لا‌يحه يادشده به صراحت به تبديل صندوق تعاون به بانك توسعه تعاون تأكيد شده است. هدف از تشكيل اين بانك، ارايه خدمات تخصصي و حمايتي به تعاوني‌هاست. يادآوري مي‌شود كه مسؤولا‌ن مؤسسه اعتباري بخش تعاون با اجراي طرح‌هاي يكپارچه‌سازي اتوماسيون بانكي و توسعه و گسترش شعب در قالب ايجاد 150 شعبه جديد در سطح كشور به دنبال فراهم كردن تمهيدات لا‌زم در تغيير و تبديل صندوق تعاون كشور به بانك توسعه تعاون هستند.
به موجب سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي، دولت بايد 40 درصد از سهام شركت‌هاي مشمول واگذاري خود را از طريق برنامه توزيع سهام عدالت، واگذار كند كه اين سهام از طريق شركت‌هاي سرمايه‌گذاري استاني كه تعاوني‌هاي شهرستاني را تشكيل داده‌اند، توزيع خواهد شد. علا‌وه بر اين، 30 درصد از سود سهام حاصل از واگذاري شركت‌ها بايد به تعاوني‌ها واگذار شود.
در راستاي توسعه و تقويت بخش تعاوني، تمهيدات و مشوق‌هاي حمايتي خاصي نيز در نظر گرفته شده است. از‌جمله آنكه دولت مكلف شده تا در بودجه‌هاي سنواتي، 20 درصد سهم بيمه كارفرما را در تعاوني‌ها پرداخت كند. همچنين 10 تا 25 درصد تخفيف مالياتي براي تعاوني‌ها (براي تعاوني‌هاي كوچك، متوسط و بزرگ به ترتيب معادل 10، 20 و 25 درصد و براي تعاوني‌هاي سهامي‌عام 15 درصد) ديده شده و براي آن دسته تعاوني‌هايي كه اعضاي آنها سه دهك اول جامعه را تشكيل مي‌دهند، ‌اعتبارات و كمك‌هاي بلا‌عوض تخصيص داده مي‌شود.
همچنين در تمام مواردي كه دولت براي حمايت از بخش غيردولتي مشوق‌هايي را، به جز ماليات‌ها، ارايه مي‌كند، اين حمايت براي تعاوني‌هاي متعارف، 20 درصد بيش از بخش غيرتعاوني خواهد بود.
كمك بلا‌عوض و پرداخت تسهيلا‌ت قرض‌الحسنه براي تأمين تمام يا بخشي از آورده شركت‌هاي تعاوني كه اعضاي آن در زمان دريافت اين حمايت جزء 3 دهك اول درآمدي جامعه باشند، پرداخت يارانه حق بيمه سهم كارفرما براي اعضاي شاغل در هر تعاوني به ميزان 20 درصد و پرداخت يارانه سود تسهيلا‌ت بانكي و ساير هزينه‌هاي سرمايه‌گذاري اوليه براي راه‌اندازي شركت تعاوني متعارف ديگر كمك‌هايي است كه دولت موظف به ارايه آنها به تعاوني‌ها شده است.
ايجاد الزام‌هاي قانوني به منظور توسعه و گسترش بازار سرمايه كشور
اهداف سند چشم‌انداز بيست‌ساله كشور و سياست‌هاي ابلا‌غي اصل 44 قانون اساسي، ايجاد نهادها و ابزارهاي جديد پولي و مالي را اجتناب‌ناپذير كرده است. از اين رو، بررسي ابزارهاي مالي صكوك و نهادهاي پولي و مالي جديد موضوعيت يافته تا با اتكا به اين ابزارها و نهادهاي پولي و مالي، اهداف سند چشم‌انداز و سياست‌هاي ابلا‌غي اصل 44 قانون اساسي محقق شود.
در راستاي اجراي سياست‌هاي اصل 44 قانون اساسي، هفت نهاد پولي و مالي جديد با مالكيت غيردولتي تأسيس مي‌شود. بانك‌هاي سرمايه‌گذاري يا شركت‌هاي تأمين سرمايه به عنوان نخستين نهاد پولي و مالي و در چارچوب الزام‌هاي اجرايي سياست‌هاي ابلا‌‌غي اصل 44 قانون اساسي تأسيس مي‌شوند.
شركت‌هاي مختلف به طور معمول منابع مالي خود را از طريق سود انباشته ساليانه شركت يا دريافت تسهيلا‌ت از سيستم بانكي تأمين مي‌كنند. اما واقعيت اين است كه در اكثر اوقات سود انباشته شركت‌ها به ميزاني نيست كه بتواند نياز مالي آنها را مرتفع كند، از طرف ديگر، ظرفيت سيستم بانكي نيز به گونه‌اي نيست كه شركت‌ها بتوانند منابع مالي مورد نياز خود را تأمين كنند. البته در كنار اين دو طريق، افزايش سرمايه، فروش سهام و انتشار اوراق مشاركت نيز وجود دارد كه شركت‌ها به دليل سختي بازاريابي براي فروش اين نوع اوراق، كمتر تمايل به استفاده از اين روش‌ها دارند. در اين‌بين، بانك سرمايه‌گذاري يك نهاد واسطه‌اي است كه خدمات متنوعي از جمله پذيره‌نويسي و تعهد خريد اوراق بهادار را انجام مي‌دهد و در حوزه‌هايي همچون ادغام، تمليك و تجديد ساختار شركت‌ها و فعاليت‌هاي كارگزاري، براي مشتريان نهادي فعاليت مي‌كند. به لحاظ نظري خدمات مربوط به تأمين سرمايه را مي‌توان در چهار بخش كاركرد مشاوره، اجرايي، پذيره‌نويسي و توزيع خلا‌صه كرد. نقش بانك سرمايه‌گذاري در اقتصاد، يافتن متقاضي براي خريد شركت‌هاي عرضه شده از سوي دولت از طريق پذيره‌نويسي، كمك به بازاريابي، خريد و توزيع اوراق بهادار سازمان‌هاي دولتي و خصوصي، تأييد اوراق بهادار شركت‌ها و توزيع آن است كه موجب جلب اطمينان خريداران و سرمايه‌گذاران و در نتيجه سريع‌تر شدن روند اجرايي كردن سياست‌هاي ابلا‌‌غي اصل 44 قانون اساسي مي‌شود.
سرمايه اوليه مؤسسه‌هاي تأمين سرمايه حداقل100 ميليارد تومان تعيين شده است. ضمن اينكه بانك‌هاي خصوصي يا شركت‌هاي سرمايه‌گذاري نيز بايد در تأمين سرمايه اينگونه شركت‌ها دخيل باشند. شايد بتوان گفت با توجه به شرايط اقتصادي كشور و اجراي ابلا‌غيه اصل 44 قانون اساسي، بانك‌هاي تأمين سرمايه يكي از مهم‌ترين نياز‌هاي بازار مالي كشور محسوب مي‌شوند. شركت امين خزاين، نخستين شركت تأمين سرمايه كشور بوده كه با مجوز شوراي عالي بورس و اوراق بهادار، فعاليت‌خود را آغاز كرده است. شركت تأمين سرمايه امين خزاين هفت سهامدار عمده دارد كه هريك به طور مساوي 3/14 درصد سهام و يك عضو هيأت مديره دارند و شامل مجموعه بانك ملت، سرمايه‌گذاري تأمين اجتماعي، صندوق بازنشستگي كشوري، سازمان اقتصادي كوثر، سرمايه‌گذاري اميد، سرمايه‌گذاري بانك ملي و سرمايه‌گذاري تدبير است. خاطر نشان مي‌سازد كه سازمان بورس اوراق بهادار مجوز تأسيس دو شركت تأمين سرمايه نوين و پارسيان را نيز صادر كرده است.
مؤسسه اعتبارسنجي و رتبه‌بندي يكي ديگر از نهادهاي تازه تأسيس است. مؤسسه اعتبارسنجي، يك سازمان مستقل است كه اطلا‌عات عمومي، حقوقي، اعتباري، شناسايي هويت و سوابق پرداختي مشتريان و سازمان‌ها و همچنين اطلا‌عات امور مالي شخصي در كنار مسايل شغلي صاحبان مشاغل را مطابق با قوانين جاري و لا‌زم‌الا‌جرا جمع‌آوري مي‌كند. مؤسسه اعتباري اين اطلا‌عات را به صورت رايانه‌اي ذخيره و پس از پردازش اطلا‌عات آن را به عنوان گزارش‌هاي اعتباري به واگذاركننده‌هاي اعتبار براي تصميم‌گيري عرضه مي‌كند. بنابراين هنگامي‌كه فرد درخواست اعتبار يا وام جديدي مي‌كند، مؤسسه وام‌دهنده گزارش اعتباري او را حداقل از يكي از مؤسسه‌هاي اعتباري درخواست مي‌كند و پس از بررسي تصميم مي‌گيرد كه اين اعتبار را واگذار كند يا خير. همچنين، اين مؤسسه در ازاي هر گزارش اعتباري مشتري مبلغي را از واگذاركننده وام دريافت مي‌كند. يكي ديگر از وظايف اين مؤسسه، رتبه‌بندي بنگاه‌هاي اقتصادي خواهد بود تا اطلا‌‌عات مربوط را در اختيار مشتريان قرار دهد. مؤسسه‌هاي مزبور به طور معمول با مشاركت بانك‌ها و شركت‌هاي بيمه دولتي و خصوصي، ليزينگ‌ها و شركت‌هاي سرمايه‌گذاري تشكيل مي‌شوند.
نهاد سوم، مؤسسه ساماندهي مطالبات معوق است كه با توجه به حجم زياد مطالبات معوق نظام بانكي و لزوم طراحي سازوكاري مناسب براي وصول آن، با مشاركت بانك‌ها و شركت‌ها تشكيل مي‌شود و وصول مطالبات معوق بانك‌ها از وظايف مهم اين نوع مؤسسه‌هاست.
نهاد چهارم، مؤسسه تضمين اعتباري است كه وظيفه آن تضمين بازپرداخت تسهيلا‌‌ت بانكي به مؤسسه‌هايي تعريف شده كه داراي طرح‌هاي اقتصادي مناسب هستند اما وثيقه كافي را براي سپردن نزد بانك، ندارند. با فعاليت اين مؤسسه، به عبارتي، ريسك فعاليت اقتصادي بين بانك، مؤسسه تضمين اعتباري و مشتري، تقسيم مي‌شود.
نهاد پنجم، بانك جامع اطلا‌‌عاتي، اعتباري است كه وظيفه آن شناسايي مشتريان خوش حساب به منظور هدايت تسهيلا‌‌ت نظام بانكي به سمت آنها و در نتيجه كاهش ريسك عمليات بانكي است. در نهايت اطلا‌‌عات كسب شده از سوي اين مؤسسه در اختيار مؤسسه اعتبارسنجي و رتبه‌بندي به منظور تسهيل وظايف آن در امر رتبه‌بندي مشتريان قرار مي‌گيرد.
نهاد ششم، گروه‌هاي مشاوره مالي و سرمايه‌گذاري در قالب مؤسسه‌هايي متشكل از افراد مالي، اقتصادي و فني خواهد بود كه بررسي طرح‌هاي توجيهي ارايه شده به بانك‌ها و اعلا‌‌م نظر در مورد ميزان برخورداري طرح‌ها از صرفه اقتصادي و اعلا‌‌م نظر به بانك‌ها را بر عهده دارند. وظيفه ديگر اين نهاد، نظارت بر نحوه پيشرفت طرح‌هاي دريافت‌كننده تسهيلا‌‌ت به منظور استفاده بهينه از اعتبارات است. در خصوص فعاليت اينگونه مؤسسه‌ها بررسي‌هاي اوليه صورت گرفته و مسايلي مانند چگونگي تعيين صلا‌‌حيت متقاضيان، نحوه رتبه‌بندي و نظارت بر آنها قانونمند شده است.
نهاد ششم، گروه‌هاي مشاوره مالي و سرمايه‌گذاري در قالب مؤسسه‌هايي متشكل از افراد مالي، اقتصادي و فني خواهد بود كه بررسي طرح‌هاي توجيهي ارايه شده به بانك‌ها و اعلا‌‌م نظر در مورد ميزان برخورداري طرح‌ها از صرفه اقتصادي و اعلا‌‌م نظر به بانك‌ها را بر عهده دارند. وظيفه ديگر اين نهاد، نظارت بر نحوه پيشرفت طرح‌هاي دريافت‌كننده تسهيلا‌‌ت به منظور استفاده بهينه از اعتبارات است. در خصوص فعاليت اينگونه مؤسسه‌ها بررسي‌هاي اوليه صورت گرفته و مسايلي مانند چگونگي تعيين صلا‌‌حيت متقاضيان، نحوه رتبه‌بندي و نظارت بر آنها قانونمند شده است.
بانك قرض‌الحسنه به عنوان هفتمين نهاد پولي و مالي در پي درخواست سازمان اقتصاد اسلا‌مي‌مبني بر احياي بانك اسلا‌مي‌و در راستاي اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي تأسيس مي‌شود. هدف عمده از تشكيل اين بانك آن است كه تمام منابعي كه به عنوان قرض‌الحسنه در اختيار بانك‌ها قرار مي‌گيرد، براي قرض‌الحسنه و در ساختار حقوقي مستقل مورد استفاده قرار گيرد. بدين ترتيب اين منابع قرض‌الحسنه از منابع ديگري كه در اختيار بانك‌ها قرار دارد، متمايز مي‌شود.
رسميت دادن به صندوق‌هاي قرض‌الحسنه و تبديل شدن به بانك، به معناي زير چتر نظام بانكداري قرار گرفتن اين صندوق‌ها است. به اين ترتيب، نظارت بهتري روي آنها انجام مي‌شود و گرايش مالي صندوق‌هاي قرض‌الحسنه كه از سال‌هاي گذشته در كشور فعال بوده‌اند، تحت عنوان بانك شناخته خواهد شد. از ديگر اهداف تشكيل بانك قرض‌الحسنه مي‌توان به: كنترل و نظارت بر اجراي صحيح اعطاي تسهيلا‌ت قرض‌الحسنه به نيازمندان واقعي، جمع‌آوري و ساماندهي موقوفات، نذورات، وصايا، خيرات، هدايا، سازماندهي صندوق‌هاي قرض‌الحسنه به منظور كنترل، هدايت و مصرف صحيح وجوه، جلوگيري از رقابت ناسالم بين بانك‌ها براي جذب منابع قرض‌الحسنه پس‌انداز و جلوگيري از هزينه‌هاي تبليغاتي زايد از سوي بانك‌ها اشاره كرد. توسعه فرهنگ قرض‌الحسنه، تخصصي‌كردن عمليات اجرايي قرض‌الحسنه، فراهم‌آوردن امكانات نظارت و بازرسي و مكانيزه‌كردن عمليات قرض‌الحسنه در كل واحد‌هاي ذي‌ربط از ديگر مزاياي تأسيس بانك مزبور خواهد بود.
اين بانك در ابتدا با دو هزار مركز خدمات بانكي، شامل 300 شعبه مستقل و 1700 باجه در شعب منتخب بانك ملي در سراسر كشور آغاز به كار مي‌كند كه براساس برنامه‌هاي تدوين شده تعداد شعب نخستين بانك قرض‌الحسنه كشور تا 3 هزار شعبه نيز افزايش مي‌يابد. تمام بانك‌هاي تجاري دولتي به اضافه همه بانك‌هاي خصوصي به غير از دو بانك پاسارگاد و سامان و همچنين صندوق مهر امام رضا (ع) سهامداران بانك قرض‌الحسنه هستند و از هر يك از اين بانك‌ها شعبي به بانك قرض‌الحسنه اختصاص مي‌يابد. تمركز فعاليت‌هاي توسعه‌اي اين بانك روي بانكداري الكترونيك خواهد بود. اين بانك تنها به ارايه خدمات سپرده و تسهيلا‌ت قرض‌الحسنه مي‌پردازد و دو ماه بعد از راه‌اندازي، حساب جاري نيز به افراد واجد شرايط اعطا خواهد شد. سرمايه بانك قرض‌الحسنه 22 ميليارد ريال است و سهم برخي بانك‌ها از كل سرمايه به 12 درصد هم مي‌رسد اما رقم 15 هزار ميليارد ريال به عنوان سرمايه اين بانك ثبت خواهد شد و بقيه سرمايه با حضور 2 بانك خصوصي سامان و پاسارگاد تأمين مي‌شود.
همچنين در راستاي اجراي سياست‌هاي ابلا‌غي اصل 44 قانون اساسي و به منظور افزايش حضور بخش خصوصي در اقتصاد كشور، كميته تخصصي فقهي سازمان بورس اوراق بهادار در اواخر سال 1385 تشكيل شد و فعاليت‌هاي خود را از ابتداي سال جاري آغاز و در تاريخ 13/5/1386 مجوز هشت نوع صكوك را صادر كرد. عرضه اوراق بهادار اسلا‌مي‌(صكوك اجاره) نخست در كشورهاي مالزي، بحرين و كويت مطرح شد كه در مدت كوتاهي به موفقيت دست يافت. پس از آن ساير اوراق اسلا‌مي‌(اوراق مشاركت، سلم، استصناع، مرابحه، مضاربه و ...) در كشورهاي اسلا‌مي‌عملياتي شد. به طوري كه هم اكنون بسياري از كشورهاي اسلا‌مي‌و غير اسلا‌مي‌از اوراق بهادار اسلا‌مي‌استفاده مي‌كنند. مسؤولا‌ن بازار سرمايه ايران نيز پس از موفقيت‌هاي ابزارهاي مالي اسلا‌مي‌مجوز هشت نوع صكوك اجاره را صادر كرده‌اند. اگر اين نوع ابزارهاي مالي در كشور طراحي شوند، سرمايه‌هاي مالي و انساني با ظرفيت‌هاي بالا‌ وارد فعاليت‌هاي اقتصادي مي‌شوند كه بدون ترديد رشد و توسعه اقتصادي كشور سرعت بيشتري به خود مي‌گيرد.
بدون شك در صورت تأسيس نهادها و ابزارهاي پولي و مالي مزبور زمينه حضور بخش‌هاي خصوصي و تعاوني در اقتصاد بيشتر مي‌شود و دستيابي به اهداف سياست‌هاي ابلا‌غي اصل 44 قانون اساسي و سند چشم‌انداز بيست‌ساله كشور ملموس‌تر خواهد شد.
جمع‌بندي و نتيجه‌گيري
همانگونه كه در بخش‌هاي قبل اشاره شد، اصل 44 قانون اساسي پس از فراز و نشيب‌هاي بسيار سرانجام با ابلا‌غيه مقام معظم رهبري طي سال‌هاي 1384 و 1385 موجبات «انقلا‌ب اقتصادي» كشور را فراهم آورد. حركت مهمي كه با ابلا‌غ سياست‌هاي اصل 44 قانون اساسي آغاز شد، بيان‌كننده عزم و اراده سياسي در راCس نظام براي گسترش بخش‌هاي خصوصي و تعاوني در كشور است. رويكرد اساسي سياست‌هاي ابلا‌غي اصل 44 قانون اساسي عبارت است از:
1 واگذاري فعاليت‌هاي غيرحاكميتي و مديريت بر بنگاه از بخش دولتي به بخش‌هاي خصوصي و تعاوني.
2 تقويت و گسترش فعاليت بخش‌هاي خصوصي و تعاوني در عرصه اقتصاد كشور.
3 باز تعريف نقش دولت در امر سياستگذاري، راهبري و نظارت بر حوزه اقتصاد.
اصل 44 قانون اساسي به معناي خصوصي‌سازي، ايجاد بستر مناسب براي استفاده بهينه از ظرفيت‌هاي اقتصادي كشور، از طريق توانمندسازي تعاوني‌ها و تشكل‌هاي اقتصادي به منظور بهره‌برداري مناسب از منابع و نيز بازدهي مطلوب دارايي‌هاست.
تدوين و تصويب لا‌يحه اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي، آماده‌سازي و واگذاري شركت‌ها و بنگاه‌هاي دولتي صدر اصل 44 قانون اساسي، فراهم كردن بسترهاي قانوني لا‌زم براي توسعه بخش تعاوني و ايجاد و تأسيس ابزارها و نهادهاي پولي و مالي جديد از مهم‌ترين اقدام‌هاي دولت و مجلس شوراي اسلا‌مي‌در زمينه اجرايي كردن سياست‌هاي ابلا‌غي اصل 44 قانون اساسي محسوب مي‌شود. با تغيير نظام اقتصادي دولت‌محور به ساختار اقتصادي كه در آن مردم و بخش خصوصي محور و مدار آن باشند، در يك فرآيند تدريجي و قانوني كه لا‌زمه آن اعتماد به توانمندي و مشاركت مردم در عرصه‌هاي اقتصادي كشور است، اقتصاد ملي را وارد مرحله نويني از رشد و توسعه‌يافتگي خواهد كرد. با اجراي اين لا‌يحه وظيفه حمايت و هدايت دولت مشخص و توان رقابت بنگاه‌هاي اقتصادي فعال در اقتصاد كشور با ساير كشورها بيشتر خواهد شد. براساس ابلا‌غيه اصل 44 قانون اساسي سرمايه‌گذاري دولت محدود مي‌شود و دولت بيشتر به امور حاكميتي و نظارتي خواهد پرداخت.
چیستی سهام عدالت و اهداف طراحان آن

پيشينه طرح در ايران

پيشينه طرح «واگذاري سهام به خانوارهاي كم درآمد» در ايران به كار مطالعاتي اي برمي گردد كه به سفارش اتاق بازرگاني انجام شد. در اين طرح كه قبل از روي كار آمدن دولت خاتمي تحت عنوان «طرح گسترش مالكيت فراگير» انجام شد، راهكارهايي براي واگذاري دارايي هاي دولت به عموم مردم به صورتي كه هر ايراني بتواند طي يك دوره يك ساله عرضه سهام ، به مبلغ معيني سهام خريداري كند، ارائه شد. در اين طرح تحقيقاتي پيشنهاد شد كه در يك دوره سه ساله سهام خريداري شده غيرقابل فروش تعيين شود.پس از عدم اجراي اين طرح در دولت اول و دوم سيدمحمد خاتمي، احمد ميرمطهري در زمان تصدي سازمان خصوصي سازي طرحي را مطرح كرد كه براساس آن سهام دولتي به فرهنگيان و دانش آموزان واگذار شده، به شرطي كه در مدت زمان چندساله غيرقابل فروش باشد، اما اين طرح هيچ گاه به صورت رسمي مطرح نشد و همزمان با تغيير هيات عامل سازمان خصوصي سازي به فراموشي سپرده شد.

احمد توكلي عضو آبادگران به دنبال راهيابي به مجلس هفتم طرحي را با عنوان «كوپن سهام» مطرح ساخت كه براساس آن سهام شركت هاي دولتي به صورت رايگان به مردم واگذار شود. ارائه پيشنهاد اجراي طرح «كوپن سهام» توسط توكلي با واكنش منفي مديران مالي كشور مواجه شد. عبده تبريزي دبيركل بورس اوراق بهادار طي واكنشي در مصاحبه با مطبوعات اعلام كرد كه طرح يادشده غيرقابل اجرا است. در همين شرايط سعيد شيركوند معاونت اقتصادي بورس اعلام كرد كه وزارت اقتصاد مطالعاتي را درخصوص طرح سهام‌دار كردن عموم مردم در دست بررسي دارد و نتايج آن را اعلام خواهد كرد. طرح كوپن سهام يا افزايش ثروت خانوار ايراني، پس از ماه ها مسكوت ماندن و باقي ماندن در حد سوژه مطبوعات، بار ديگر در زمان انتخابات رياست جمهوري مطرح شد. اين بحث در روز آخر مرحله دوم انتخابات وارد مرحله جديدي شد. فعالان بازار سرمايه و اقتصادي دولت در حمايت از كانديداتوري هاشمي رفسنجاني طرحي را ارائه دادند كه اساس آن بر اين بود كه به هر ايراني ۱۰ ميليون تومان سهام از سهام شركت هاي دولتي داده شود و سهم به مالكيت مردم درآيد. پس از ارائه اين طرح به هاشمي رفسنجاني يكي از دو كانديداي حاضر در دور دوم انتخابات وي در شامگاه چهارشنبه روز آخر رقابت هاي رياست جمهوري با حضور در تلويزيون اين طرح را به صورت علني و به عنوان يكي از برنامه هاي دولت آتي اش مطرح ساخت. عبده تبريزي نيز يك روز قبل از انتخابات دور دوم در گفت وگو با خبرگزاري ها و برخي شبكه هاي تلويزيوني خارج از كشور از اجراي اين طرح حمايت كرد.

پس از آنكه دکتر محمود احمدي نژاد به عنوان پيروز مرحله دوم انتخابات به ریاست جمهوری رسید طي يك مصاحبه مطبوعاتي اعلام كرد كه در دولت خود از سرمايه گذاري در بورس حمايت مي كند و اعتقاد دارد در دولت او بايد طرح هاي توسعه اي بورس با اصلاحاتي به طور جدي دنبال شود.

Õ سهام عدالت چيست؟

در آموزه‌هاي ديني و تاريخي ما، از برپايي عدالت در جامعه به عنوان يكي از ويژگي‌هاي جامعه تكامل يافته، ياد شده است. جداي از آموزه‌هاي ديني و اخلا‌قي، امروزه شكاف طبقاتي در همه كشورها از اصلي‌ترين چالش‌هاي حكومت‌ها محسوب مي‌شود. به همين دليل، برطرف كردن تبعيض، فقر و نابرابري‌هاي اقتصادي هدف بيشتر حكومت‌هاي مردمي‌دنيا بوده است و بسياري از حكومت‌ها برنامه‌هاي وسيعي براي برقراري عدالت اقتصادي تدارك ديده‌اند. در ايران نيز بي‌عدالتي يكي از معضلا‌تي بوده كه مشكلا‌ت متعددي را براي مردم و دولتمردان ايجاد كرده است. در راستاي رفع اين مشكلا‌ت، دولت نهم كاستن فاصله طبقاتي در جامعه را به عنوان يكي از اولويت‌هاي اصلي در دستور كار خود قرار داده است. در همين راستا نيز برنامه توزيع سهام عدالت به منظور افزايش ثروت خانوارهاي واقع در دهك‌هاي پايين درآمدي مطرح گرديد.

مقدمات اجراي طرح واگذاري سهام عدالت موضوع مصوبه مورخ 17/11/1384، هيات وزيران با عنوان «آيين‌نامه اجرايي افزايش ثروت خانوارهاي ايراني از طريق گسترش سهم بخش تعاون براساس توزيع سهام عدالت»،  در سال 1384 فراهم شده است. البته هيات وزيران در تاريخ 21/8/1385 به منظور رعايت نكاتي كه مقام معظم رهبري در خصوص نحوه اجراي برنامه توزيع سهام عدالت در ابلا‌غيه اصل 44 قانون اساسي اشاره كرده‌اند، مصوبه جديدي مورخ 28/8/1385، تصويب كرد.

دولت در اين طرح درصدد است طي چند مرحله سهام شرکتهاي دولتي را به دهک هاي پايين درآمدي با پنجاه درصد تخفيف واگذار نمايد و بهاي آن را بصورت اقساطي و از محل سود اين سهام در طول 10 سال دريافت کند.و طي يک افق 2 ساله بالغ بر 20 ميليون نفر از اقشار کم‌درآمد جامعه سهامدار خواهند شد.  اين کار توسط شرکتهاي سرمايه گذاري (سهامي خاص ) که در مرکز هر استان و شرکتهاي تعاوني سهام عدالت که در هر شهرستان تشکيل مي‌شوند و تحت مديريت و نظارت سازمان خصوصي سازي، انجام مي‌گيرد. براساس اين طرح سهام شرکتهاي سودده بعد از قيمت گذاري به شرکت هاي واسط تعاوني مستقر در 30 استان به صورت اعتباري واگذار مي‌شود تا  اين شرکتها به صورت اعتباري سهام را بين افراد مشمول طرح واگذار نمايند.

نکته قابل توجه اين است که به گفته دکتر كرد زنگنه معاون وزير اقتصاد و دارايي در مدت 15 سال اجراي خصوصي سازي ، فقط 3 درصد سهام شرکتهاي دولتي به بخش خصوصي واگذار شده و توسعه شرکتهاي دولتي در اين مدت خيلي بيشتر از روند خصوصي سازي بوده است.  وي معتقد است طرح واگذاري سهام عدالت روند خصوصي سازي در کشور را حداقل 10 سال تسريع مي‌کند و ظرف دو سال آينده 400 تا 500 هزار ميليارد ريال سهام در کشور به افراد واجد شرايط و کم درآمد جامعه واگذار مي‌شود.

دكتر محمدجواد ايرواني عضو فعلي مجمع تشخيص مصلحت نظام كه علاوه بر مديريت اقتصادي،  استاد دروس پول، ارز و بانكداري و سياست‌ها و بازارهاي پولي و مالي در دانشگاه تهران مي‌باشد, در دفاع از طرح توزيع سهام عدالت مي‌گويد:

«مهمترين جايگزين براي كاهش شكاف تاريخي درآمدي طرح توسعه مالكيت ملي و هم‌چنين بهبود وضعيت مالي خانوارهاي دهك پايين است. از طرف ديگر خصوصي‌سازي واگذاري و توزيع رانت سهام شيرين است. آيا بايد چشم‌ها را بست و هر كس كه بهره‌مند است بيشتر بهره ببرد و هركس بهره‌مند نيست بيشتر در ناداري خود غرق شود؟ اين نگاه برخلاف آموزه‌هاي شيعي ماست. حسن سهام عدالت اين است كه ساليانه سودي را به صاحب سهم مي‌دهد و اين بهترين نوع ترميم ناداري گروههاي فرودست است. با دور كردن و تشديد شكاف بين آحاد جامعه شاهد كشمكش، پرخاشگري و نارضايتي در افق ميان‌مدت خواهيم بود. در صورتي كه هدف ما همگرايي و رضايت‌مندي باشد آحاد جامعه بدنبال منافع ملي خواهند بود. اين ضعف در همگرايي در پيشينه چند هزار ساله فرهنگي در ايران همواره بدليل حاكميت شاهان ظالم بوده است. مردم بايد احساس كنند كه ميزبان هستند نه ميهمان و نه تنها در حوزه سياسي بلكه همانطور كه در قانون اساسي آمده است در حوزه‌هاي اقتصادي و اجتماعي حضور و مشاركت دارند.»

اهداف سهام عدالت

براي سهام عدالت اهداف متعددي برشمرده اند. دكتر كرد زنگنه معاون وزير اقتصاد و دارايي و رييس هيات عامل سازمان خصوصي‌سازي در تشريح اهداف واگذاري سهام عدالت به اقشار كم‌‌درآمد به موارد 7 گانه زير اشاره کرد:

1- افزايش ثروت و ايجاد درآمد دائمي براي خانوارهاي نيازمند

2- توزيع متعادل ثروت در جامعه

3- تسريع در روند خصوصي‌سازي

4- اصلاح ساختار و مديريت شرکت‌ها

5- افزايش کارآيي بنگاه‌هاي دولتي واگذارشده

6- تقويت بنيه اقتصادي جامعه و رشد پس‌انداز عمومي

7- ترويج فرهنگ سهامداري و اتکاي بيشتر مردم به دارايي‌هاي مالي.

در مجموع واگذاري سهام عدالت كاهش تعهدات دولت و نهادهاي حمايتي را در بر دارد؛ هم‌چنين اين امر موجب كاهش شكاف طبقاتي در جامعه خواهد شد.

با تقسيم سهام شركت‌هاي دولتي سودده بين 30‌ تعاوني استاني، گامي موثر در جهت ارتقاي سطح زندگي كم‌‌درآمدهاي جامعه برداشته مي‌شود و با دخالت غيرمستقيم در اداره شركت واسط و مديريت شركت‌هاي دولتي، وضعيت اين شركت‌ها مطلوب‌تر از گذشته مي‌شود.

مراحل کار واگذاري

واگذاري سهام عدالت در يک پروسه زماني 2 ساله توزيع خواهد شد و با توجه به اين كه واگذاري‌ها از بهمن ماه 84 شروع شده بنابراين تا بهمن 86  بايد كار واگذاري پايان يابد.

طبق ماده 4 آيين نامه اجرايي سهام عدالت، وزارت رفاه و تأمين اجتماعي موظف است ظرف دو ماه از تاريخ تصويب اين آيين‌نامه با همكاري وزارتخانه‌هاي امور اقتصادي و دارايي، كار و امور اجتماعي، جهاد كشاورزي، سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور، بنياد شهيد و امور ايثارگران و دفتر امور مناطق محروم كشور، فهرست اولويت بندي شده افراد مشمول اين آيين‌نامه و ميزان سهام واگذاري به هر فرد را تهيه و به تصويب شوراي عالي رفاه و تأمين اجتماعي برساند.

در اين بين  مشمولان مرحله اول واگذاري سهام عدالت كميته امداد، سازمان بهزيستي و رزمندگان بدون درآمد و شغل مي‌باشند  در مرحله نخست زير پوشش سهام عدالت قرار مي گيرند که به گفته كرد زنگنه تاكنون 3 ميليون و 300 هزار نفر را از مشولان كميته امداد، 860 هزار نفر از سازمان بهزيستي و 460 هزار نفر از رزمندگان بدون درآمد و در مجموع چهارميليون و 608 هزار نفر در مرحله اول شناسايي و سهام دريافت كرد‌ه‌اند.

در مرحله تكميلي توزيع سهام عدالت در كشور بيش از ۸ ميليون نفر زير پوشش اين طرح قرار می‌گيرند. وي مرحله دوم واگذاري را روستاييان و عشاير دانست و گفت: «دستورالعمل شناسايي مشمولان ابلاغ و به تصويب ستاد مركزي رسيد كه پس از اخذ كد ملي و پالايش مرحله اول ابلاغ و سهام به آن‌ها واگذار خواهد شد.»

به گفته او كار كارشناسي مرحله سوم نيز به دستور رييس‌جمهور شروع شده كه شامل كارمندان دولت، پرسنل نيروهاي مسلح نظامي و انتظامي، بازنشستگان، كارگران شركت‌هاي خدماتي، بيماري‌هاي خاص و درصدي از ايثارگران مشمول اين گروه خواهند بود. همچنين به گفته مراجع ذي ربط تا پايان فروردين 86 روستاييان شناسايي و سهام آن‌ها واگذار مي‌شود و در نهايت به گفته رييس‌جمهور محترم در پايان کار 20 ميليون نفر از اعضاي جامعه تحت پوشش اين طرح قرار خواهند گرفت.

هر نفر در اين مرحله 500 هزار تومان سهام دريافت كرده و به مرور با افزايش شركت‌هاي قابل واگذاري در مجموعه سهام عدالت، ارزش سهام واگذار شده به 2 ميليون تومان مي‌رسد.

امکان فروش سهام عدالت

طبق آنچه تا به حال اعلام گرديده تا 10 سال امكان فروش قانوني اوراق سهام عدالت براي دارندگان آن وجود نخواهد داشت، وليکن مديرعامل سازمان خصوصي سازي در اظهارات خود از امکان فروش محدود سهام به طور وکالتي خبر داد و گفت: «محدوديتي براي خريد و فروش سهام عدالت در شرکت هاي تعاوني سهام عدالت وجود ندارد و سهامداران طرح گسترش مالکيت عمومي مي توانند به صورت وکالتي تا هزار نفر سهام خود را در غالب شرکت تعاوني عدالت به ديگران واگذار کنند.»

مخالفين طرح چه مي‌گويند؟

طرح توزيع سهام عدالت در کنار نظرات کارشناسي شده و ارزيابي هاي مثبتي که ناشي از اجراي آن براي کشور به همراه دارد مخالفين نيز دارد که عمده آنان از برخي از فعالان بخش خصوصي و برخي از اقتصاددانان هوادار بازار آزاد که در دوران 16 ساله سازندگي و اصلاحات و حتي پيش از آن  برنامه‌ريزان اصلي اقتصاد بوده و با تشکيل دولت نهم و تغيير رويکرد دولت منتخب در عرصه اقتصاد به حاشيه رانده شدند.

اين گروه که به عبارتي از همان ابتداي تشکيل دولت نهم به نقد و تحليل مواضع اقتصادي دولت نهم پرداختند و از اين بين طرح سهام عدالت نيز از تيغ نقد آنان مصون نمانده است. در مجموع انتقادات مطرح شده در اين زمينه را به صورت زير مي‌توان دسته بندي نمود:

1- شتاب‌زدگي دولت در اجراي طرح: محمدرضا تابش عضوكميسيون برنامه و بودجه مجلس شوراي اسلامي با تاكيد براينكه،تعجيل دولت در اعطاي سهام‌هاي عدالت اجرايي شدن اين طرح را امكان پذيرنمي‌سازد؛ بيان كرد: «بر روي عمليات اجرايي واگذاري سهام عدالت فعاليت شايسته اي صورت نگرفته است كه بتواند به نتيجه برسد، اين طرح تبعات اقتصادي با راندمان منفي خواهد داشت كه درمدتي طولاني اثرات آن مشخص مي شود .»

2 - نامشخص بودن جايگاه بخش خصوصي در اين طرح: "ظهيري" نايب رئيس کنفدراسيون صنايع ايران و عضو هيئت رئيسه اتاق مي‌گويد: «ذوق و شوق ايجاد شده پس از ابلاغ سياست‌هاي بند "ج" اصل 44 اکنون با توجه به سياست‌هاي دولت به تدريج به نگراني تبديل شده و بخش خصوصي نسبت به طرح سهام عدالت نگراني دارد چرا که مفهوم سهام عدالت نامشخص است و نقش بخش خصوصي و تعامل اين دو مشخص نيست.»

"فزوني"  عضو اتاق بازرگاني ايران  با انتقاد از ابهامات طرح سهام عدالت گفت: «دولت در حالي توزيع سهام عدالت را آغاز کرده که اين طرح از شفافيت لازم برخوردار نيست و نحوه مشارکت بخش خصوصي با دارندگان سهام عدالت در مديريت شرکت‌هاي واگذارشده همچنان مبهم است.»

3 - عدم هماهنگي دولت و مجلس: "فزوني" همچنين  با بيان اينکه دولت نهم دولتي عمل‌گرا و جامع‌گرا است، گفت: «سرعت حرکت دولت با مجلس هم‌خوان نيست و در حالي که مجلس در مرحله کارهاي کارشناسي  براي اجراي سياست‌هاي اصل 44 به سرمي‌برد، دولت کار اجرايي را شروع کرده و اين تناقض رفتار دو قوه، نگران‌کننده است.»

4 - عدم بهره گيري از تجربيات خصوصي سازي ديگر کشورها: "رشيدي" ديگر عضو اتاق  با بيان اينکه بايد از تجربه 20 ساله خصوصي‌سازي در جهان استفاده کرد، گفت: «تجارب موفق خصوصي‌سازي نشان مي‌دهد که خصوصي‌سازي بايد از کانال آزادسازي صورت بگيرد، اما طرح سهام عدالت و ايجاد خرده‌مالکي در اين راستا گام برنمي‌دارد.»

سايت رستاک متعلق به تيم اقتصادي کارگزاران در مقاله اي با عنوان "خصوصي سازي و سهام عدالت" مي‌نويسد: «نظر به اينکه اين طرح حدود 42 تريليون تومان از منابع دولت را جابجا مي‌کند و با توجه به سخنان دبير ستاد طرح واگذاري اين سهام مبني بر اينکه اين طرح ظرف دو سال آينده به اتمام مي‌رسد، مي‌توان شتابزدگي دولت را در انجام اين طرح مشاهده کرد. بنابر آنچه از تجربه کشورهاي مختلف در امر خصوصي سازي حاصل گرديده است بايستي که برنامه خصوصي‌سازي بصورت تدريجي و آرام و بدون شتابزدگي دنبال شود . به عنوان مثال مشکلات فرآيند خصوصي‌سازي در آلمان بعد از سال 1992 و شکست کامل مرحله اول خصوصي سازي شيلي را تا حد قابل ملاحظه‌اي به شتاب در واگذاري سهام شرکتهاي دولتي در اين کشورها نسبت داده اند و در مقابل تدريجي و آرام عمل نمودن انگلستان را يکي از عوامل مهم موفقيت آن کشور مي دانند . بنابراين به نظر مي رسد که در زمينه استفاده از تجربه ديگر کشورها در زمينه خصوصي سازي مطالعات چندان جدي صورت نگرفته است و ما دوباره بدنبال يک روش آزمون و خطا مي‌باشيم . تجربه‌اي که ما از خصوصي‌سازي دهه هفتاد در کشورمان داريم و دوباره بدنبال تکرار آن مي‌باشيم.»

5 - سهام عدالت مخالف عدالت!: دکتر محمد‌ طبيبيان يکي از طراحان سياستهاي اقتصادي دولتهاي پيشين که از منتقدين اصلي سياستهاي دولت نهم به حساب مي آيد نيز در گفتگو با سايت خبري اصل 44 مي‌گويد: «در واقع اين روش‌ها كه با عنوان روش‌هاي عدالت‌ طلبانه از آن‌ها ياد مي‌شود، صددرصد خلاف‌عدالت هستند. هيچ اقتصاددان مستقلي اين روش‌هاي اعمالي را براي خصوصي‌سازي نمي‌پذيرد و فقط آن را تقسيم رانت مي‌داند. اين‌قبيل حركت‌ها نه از‌نظر بازسازي نظام‌اقتصادي و نه از نظر اهداف عدالت ‌طلبانه، كمكي به اقتصاد كشور نخواهد كرد.»

6 - واگذاري سهام عدالت, خصوصي‌سازي صنايع نيست: سايت خبري آفتاب همسو با سياستهاي حزب کارگزاران مي‌نويسد: «کارشناسان اقتصادي معتقدند که واگذاري سهام عدالت به اقشار کم در‌آمد و محروم جامعه، خصوصي‌سازي صنايع نيست بلکه واگذاري بخشي از سهام به سهامداران عوام و غير متخصص خرد در سراسر کشور و کاهش نقش نظارتي سهامداران بر عملکرد مديران واحدهاي ذي‌نفع خود است.»

طبيبيان نيز مي‌گويد: «هرگونه اطلاقي براي اين‌گونه کارکردها قايل باشيم، نمي‌توانيم نام آن‌ها را خصوصي‌سازي بگذاريم. نقطه شروع براي خصوصي‌ سازي، ايجاد شرايط ايمن و آزاد فعاليت ‌اقتصادي براي مردم‌عادي است.»

7 - تبعات سوء توزيع سهام عدالت به شکل کنوني: طبيبيان همچنين مي‌افزايد: «توزيع سهام‌ عدالت به شكل ‌فعلي هم درست نيست، زيرا از يك ‌سوء مشخص نيست ارزش واقعي واحدهاي قابل‌واگذاري چه‌قدر است و  از سوي ديگر هم كاغذهايي به دست مردم داده مي‌شود که از نحوه اداره و ذات واحدها اطلاعي ندارند و نمي‌توانند در مديريت دخالت‌کنند، در ‌حالي‌که اداره واحدها و کنترل منابع آن‌ها در اختيار ديگران است.»

8 - تبعات سوء عدم آشنايي مردم با قوانين سهام داري:  سايت آفتاب در ادامه تحليل خود مي‌نويسد: «از سوي ديگر با توجه به اينکه اکثر افرادي که سهام عدالت را دريافت مي‌کنند به قوانين سهام و سهامداري آشنا نيستند، سريعا درصدد فروش سهام خود به حداقل قيمت اقدام خواهند بود که اين عمل آنها عواقب خطرناکي را در پي خواهد داشت. فروش بيش از حد سهام توسط سهامداران موجب افت ارزش سهام و بروز مجدد بحران در زمينه عرضه و تقاضاي سهام خواهد شد.»

بررسی مزايا و چالشهاي توزيع سهام عدالتيكي از دلايل واگذاري سهام عدالت اين است كه شركت‌هاي دولتي به علت پايين بودن بهره‌وري، هزينه‌هاي سنگيني را بر بودجه دولت تحميل كرده و بار مالي دولت را افزايش مي‌دهند، بنابراين اجراي صحيح طرح واگذاري سهام عدالت باعث كاهش كسري بودجه دولت مي‌شود. همچنين اين طرح موجب ترويج فرهنگ سهامداري در بين مردم جامعه شده و مي‌تواند زمينه را براي توسعه فرهنگ سهامداري در ميان افراد جامعه جهت هموار كردن مسير خصوصي‌سازي فراهم كند. علاوه بر اين ، به دليل اينكه مشمولين اوليه طرح از نظر درآمدي جزء دو دهك پايين درآمدي جامعه به شمار مي‌روند و بنابر تشخيص ستاد مركزي سهام عدالت، واجد اولويت دريافت سهام هستند، اين كار –البته در صورت اجراي صحيح – مي‌تواند گامي در جهت افزايش رفاه اين دسته از خانوارها باشد. از سوي ديگر چون سهام شركت‌هاي دولتي در طرح واگذاري سهام عدالت به صورت سبدي به مشمولين واگذار مي‌شود، در اين صورت ريسك ناشي از كاهش قيمت يك نوع سهم و متضرر شدن فرد سهامدار كاهش مي‌يابد و كاهش قيمت سهام يك شركت احتمالا با افزايش قيمت سهام شركت‌هاي ديگر خنثي مي‌گردد.مركز پژوهشها يكي ديگر از مزيت‌هاي مثبت طرح واگذاري سهام عدالت را ‌آثار رواني – مثبت – آن عنوان كرد و افزود: هر فرد كه به وي سهام تعلق مي‌گيرد، به هر حال وارد جرگه سهامداران كشور شده و نسبت به تحولات اقتصادي كشور عكس‌العمل نشان مي‌دهد به اين ترتيب نفوذ تحولات اقتصادي در تارپود جامعه روز به روز بيشتر مي‌شود و اين تحول مي‌تواند سرمنشا برخي اصلاحات در ساختارهاي اقتصادي كشور در آينده باشد. از سوي ديگر واگذاري سهام عدالت مديران اقتصادي و صنعتي را در برابر يك آزمون بزرگ قرار مي‌دهد، به طوري كه چندين ميليون نفر سهامدار انتظار دارند كه اين سهام در زندگي واقعي آنها تاثيري عملي برجاي بگذارد.مركز پژوهشها در ادامه با بيان اين كه اجراي طرح واگذاري سهام عدالت مستلزم وجود ضرورت‌ها و پيش‌نيازهاي لازم جهت دستيابي به اهداف آن است افزود: اولا در زمينه ورود سهام عدالت به بورس پيشنهاد مي‌شود كه در طول زمان واگذاري سهام عدالت، عمليات زمينه‌سازي براي ايجاد كارگزاري ها و صندوق‌هاي سرمايه‌گذاري محلي دنبال و سيستم متمركز فعلي به سيستم گسترده صندوق‌هاي سرمايه‌گذاري تبديل شود.ثانيا ، در زمينه ايجاد فرهنگ سازي براي واگذاري سهام، بايد زمينه و بستر لازم فراهم شده و فرهنگ‌سازي لازم جهت واگذاري سهام عدالت از طريق آموزش و تبليغات و آگاه كردن سهامداران از فرهنگ سهامداري و ارائه اطلاعات در مورد بازار بورس ، توسط دولت صورت گيردثالثا، با توجه به اينكه واگذاري سهام عدالت در يك دوره 10 ساله، بازار جديدي را در بين افراد خاصي به وجود مي‌آورد، بنابراين اگر در ابتداي اين فرآيند، همه افراد از سهام مساوي برخوردار شوند، از آن جهت كه افراد جامعه در دسترسي به بسياري از ابزارهاي اوليه براي به كارگيري سهام عدالت، از شرايط يكساني برخوردار نيستند، لازم است يا سهام بيشتري به اقشار محروم جامعه تعلق گيرد يا اينكه تدابيري انديشيده شود كه اين قشر نيز بتوانند به ديگر شرايط لازم براي سهامدار شدن دسترسي پيدا كنند. به اين ترتيب ضمن تامين عدالت، كارآيي اقتصادي نيز فعاليت‌ها حاكم خواهد شد.مركز پژوهشها سپس در ادامه ارزيابي خود از طرح واگذاري سهام عدالت، خاطرنشان ساخت كه به نظر مي‌رسد دولت در زمينه شناسايي مشمولين طرح دقت كافي را بر مبناي سياست هاي ابلاغي اصل 44 به عمل نياورده و براي شناسايي مشمول اين طرح صرفا به دنبال نهادهاي حمايتي در كشور رفته است، حال آنكه بايد دو دهك پايين درآمدي – و تمام افراد مشمول اين دو دهك، كه تحت پوشش نهادهاي حمايتي نبودند – مشمول طرح قرار مي‌گرفتند.از سوي ديگر جنبه‌هاي مختلف طرح واگذاري سهام عدالت، توسط دولت با جديت مدنظر قرار نگرفته و به مردم اطلاع‌رساني نشده است و تنها به جنبه‌هاي درآمدي حاصل از سود سهام توجه شده است، كه به نظر مي‌رسد دولت بايد در اين رابطه تجديدنظر كرده و به مردم اطلاع‌رساني داشته باشد.به علاوه واگذاري سهام عدالت، اقدامي براي خصوصي‌سازي تلقي نمي‌شود، زيرا هدف اوليه آن حذف و كاهش نابرابري ‌هاي درآمدي است كه در واقع، برخلاف اهداف اوليه سياست خصوصي‌سازي تلقي مي‌شود. به اين ترتيب واگذاري سهام عدالت را مي‌توان نوعي ابزار براي باز توزيع مجدد ثروت به اقشار خاص تلقي كرد.در همين حال از آنجا كه سهام عدالت به اقشار خاصي از جامعه تعلق مي‌گيرد و در واقع اين منابع مربوط به تمامي آحاد جامعه است و نيز با توجه به اينكه اين طرح فقط يك بار در كشور اجرا مي‌شود، در آينده خانوارهاي بسياري كه در دهك‌هاي درآمدي پايين قرار مي‌گيرند براي احقاق حقوق خود به دولت فشار وارد خواهند كرد.همچنين درآمد حاصل از طرح واگذاري سهام عدالت براي مشمولين به اندازه‌اي نيست كه بتواند تغيير چشمگيري در زندگي و سطح رفاه آنها حاصل كند. زيرا نيمي از سود بايد در مدت 10 سال اول، صرف بازپرداخت اقساط اين سهام و بخش ديگر نيز در واقع صرف هزينه‌هاي اجرايي مربوط به شركت‌هاي سرمايه‌گذاري استاني و نيز شركت‌هاي تعاوني شهرستاني شده و قسمت ديگري هم صرف سرمايه‌گذاري در شركت‌هاي دولتي شود.مركز پژوهش‌ها در پايان نحوه مديريت شركت‌ها پس از واگذاري سهام را از ديگر مسائل مهم دانست و متذكر شد كه اين امر در قوانين مربوطه‌اي كه به تصويب خواهند رسيد، بايد به نحوي مدنظر قرار گيرد تا مديريت شركت‌هاي واگذار شده از تصدي دولت خارج و به شركت‌هاي سرمايه‌گذاري استاني و بخش‌هاي غيردولتي سپرده شود

چالشها و راهکارهایی برای واگذاری  واجرای  طرح سهام عدالت :

● سهام عدالت مخالف خصوصی سازی

▪ آقای غلامرضا سلامی

عضو شورای سیاست‌گذاری ماهنامه  در ابتدا، بدون هر نوع بررسی کارشناسانه ادعا می‌شد  که بیش از ۱۶۰ هزار میلیارد تومان سهام قابل واگذاری در اختیار دولت است و هر چه فریاد کشیدیم این رقم با  مستندات موجود نمی‌تواند بیش از ۵۰ تا ۶۰ هزارمیلیارد تومان باشد، فایده‌ای نداشت. بر اساس همین تصور اشتباه، قرار بود به هر فرد ایرانی مبلغ ۲  میلیون تومان سهام عدالت واگذار شود

. ولی بعداً که مشخص شد سهام قابل واگذاری به مراتب کمتر از آن چیزی است که تصور می‌شد، دولت رضایت داردکه به هر یک از اشخاص متعلق به چند دهک پایین درآمدی فقط پانصد هزار تومان سهام عدالت واگذار شود. با این حساب، کل افزایش ثروت هر خانواده در اثر اجرای سیاست  توزیع سهام عدالت دو میلیون تومان خواهد بود که به جز دو دهک پایین درآمدی، در زندگی دیگران تأثیر نخواهد داشت. مشکلات دو دهک آخر درآمدی به حدی است  که به محض امکان فروش، سهام خود را به حداقل قیمت، نقد خواهند کرد و بنابراین از مزایای درآمدی این  سهام بی‌بهره خواهند بود و برای بقیه، به فرض سود  خالص ۱۵ درصدی، افزایش درآمد هر خانواده ماهانه ۲۵ هزار تومان خواهد گردید که نمی‌تواند نقش چندانی در  رفاه آنها و کاهش اختلاف طبقاتی ایفا کند. با این حال، اگر نیت خیر توزیع سهام عدالت در قالب یک پروژه  مطرح می‌شد و از هر نظر مورد کارشناسی قرار می‌گرفت،  آنگاه می‌توانست اثر بخشی لازم را داشته باشد که متأسفانه با تعجیلی که در طراحی و اجرای این مهم  صورت گرفت، بعید به نظر می‌رسد به اهداف خیر خواهانه خود نایل شود.

اهداف واگذاری سهام عدالت می‌توانست در راستای سیاست‌های خصوصی‌سازی قرار بگیرد ولی متأسفانه با این نحو اجرا، نه تنها با این سیاست‌ها همسو نیست بلکه می‌تواند به عنوان یکی از مهمترین موانع پیش روی اجرای بند ”ج“ سیاست‌‌های کلی اصل ۴۴ قلمداد شود. از آنجایی که قرار است ۸۰ درصد سهام شرکت‌های صدر اصل ۴۴ به بخش‌های غیر دولتی (تعاونی خصوصی و نهادهای عمومی غیردولتی) واگذار شود و ۲۰ درصد نیز در اختیار دولت باقی بماند و با توجه به این که نیمی   از این ۸۰ درصد در قالب سهام عدالت در اختیار اقشار   مختلف مردم قرار می‌گیرد، بنابراین سهم بخش خصوصی و تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی فقط ۴۰ درصد خواهد  بود

از طرف دیگر، به دلیل آن که شرکت‌های تعاونی سهام عدالت و سایر شرکت‌های تعاونی فعلاً توان مدیریتی لازم را ندارند، لذا به نظر می‌رسد تولیت امور سهام  این شرکت‌ها با دولت باشد و در نتیجه، مدیریت  شرکت‌های واگذار شده کماکان در اختیار دولت باقی بماند.

از این رو، هدف اصلی خصوصی‌سازی که ارتقای کارایی و بهره‌وری بنگاه‌های اقتصادی قابل واگذاری است، تحقق پیدا نمی‌کند و به همین لحاظ، هیچ صاحب عقل سلیمی حاضر نیست منابع سرمایه‌ای خود را برای ایفای نقش سهام‌دار اقلیت در این بنگاه‌ها به خطر بیندازد، مگر نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های زیر مجموعه دولت  (شرکت‌های سرمایه‌گذاری وابسته به بانک‌ها و نهادها)  که الزاماً تصمیمات آنها در راستای اصول اقتصادی نیست.    اگر دولت به جای این شیوه واگذاری، سیاست‌های کلی  اصل ۴۴ را به درستی اجرا می‌کرد و ۵۰ در صد از منابع    به دست آمده در اجرای بند ”ج“ این سیاست‌ها را در اختیار سازمان خصوصی‌سازی قرار می‌داد، آنگاه این سازمان می‌توانست با منابع در اختیار (نقدی یا اعتباری) از طریق کارگزاران خود، اقدام به جمع‌آوری  بخشی از سهام شرکت‌های صدر اصل ۴۴ در بورس اوراق بهادار برای کسانی که مشمول واگذاری سهام می‌شوند (با واسطه شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی)  بنماید و بخشی دیگر از این منابع را برای   پذیره‌نویسی قسمتی از سهام شرکت‌های سهامی عامی که  در اجرای بند ”الف“ سیاست‌های کلی قرار است ایجاد شوند، به نام سهام‌داران سهام عدالت (با واسطه  شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی) اختصاص می‌داد. با  این شیوه اهداف زیر محق می‌گردید:  بخش خصوصی با خرید ۸۰ درصد سهام شرکت‌های موضوع بند ”ج“ سیاست‌های کلی اصل ۴۴، عملاً کنترل و مدیریت  شرکت‌ها را در اختیار می‌گرفت و بخشی از منابع موردنیاز را از طریق بازتوزیع این سهام تأمین می‌کرد. بخش خصوصی با اطمینان از این که بخشی از منابع مالی  لازم برای ایجاد شرکت‌های بزرگ به منظور وارد شدن به فعالیت‌های صدر اصل ۴۴ (موضوع بند ”الف“ سیاست‌های   کلی) را می‌تواند از طریق انتشار اوراق سهام در بازار اولیه تأمین کند (به دلیل آن که خریداران بالقوه‌ای تحت عنوان سهام‌داران عدالت در بازار حضوردارند) به این امر ترغیب می‌شد و در نتیجه، ضمن کنترل شرکت‌های تأسیس شده بخشی از منابع مورد نیاز خود را از بازار اولیه تأمین می‌کرد. سهام‌داران عدالت، به آن میزان که مقرر است در بنگاه‌های اقتصادی مشمول سیاست‌های کلی سهیم شوند  (در مجموع) سهام‌دار می‌شدند.  با توجه به ارتقای کارایی و بهره‌وری بنگاه‌های اقتصادی اداره شده توسط بخش خصوصی، هم ثروت و هم درآمد دارندگان سهام عدالت افزایش محسوس پیدا می‌کرد و عدالت اقتصادی به نحو بارزتری اجرا می‌شد.

● باز توزیع ناکارآمدی

▪ آقای سعید لیلاز ‌ ‌

کارشناس مسایل اقتصادی و امور بین‌الملل اعطای سهام عدالت به شکل کنونی به توزیع مجدد ثروت و درآمد نمی‌انجامد و طبعاً گامی در جهت دستیابی به عدالت اقتصادی یا کاهش فقر و اختلافات طبقاتی نیست. مشکل اصلی بنگاه‌های اقتصادی دولتی در حال حاضر،  بهره‌وری اندک این بنگاه‌ها و بازدهی ناچیز سرمایه آنها است. در این شرایط، توزیع سهام عدالت بدون   تغییر ساختار مدیریتی در شرکت‌های مشمول، چیزی جزبازتوزیع ناکارآمدی نیست. اگر توزیع سهام عدالت به   تغییر ساختار مدیریتی می‌انجامید و در فضایی بهتر برای کسب و کار، بهره‌وری آن افزایش می‌یافت،

می‌توانستیم بگوییم که ثروت جدیدی ایجاد شده و این  ثروت جدید به جای روش قبلی و تبعیض‌آمیز تقسیم به طور طبقاتی، این بار اختصاصاً به طبقات فرودست جامعه تزریق می‌شود و به کاهش شکاف درآمدی می‌انجامد

. ‌روش کنونی تنها در عمل، به توزیع مجدد بازده موجود ونازل شرکت‌های دولتی به طبقات فرودست اقدام می‌کند؛  چراکه اولاً به دلیل بهره‌وری اندک، رقم قابل توجهی  نیست و به خودی خود، تحولی در توزیع مجدد ثروت وکاهش فقر پدید نمی‌آورد و ثانیاً سود سهامی که اکنون به طبقات محروم اختصاص می‌یابد، پیش از این به خزانه  دولت واریز می‌شده است و اکنون دولت را دچار کسری  بودجه به همان اندازه می‌کند. کاستن منابع از صندوق دولت و واریز کردن آن به حساب صاحبان جدید سهام عدالت، عملاً به معنای ثابت ماندن وجوهی است که درسطح کلان به جامعه تزریق می‌شد و اکنون فقط نام آن تغییر یافته وگرنه مقدار منابع به همان اندازه گذشته است.

طرفداران سهام عدالت یا مجریان آن ممکن است استدلال کنند که سود سهام واریزی به صندوق دولت تاکنون عادلانه یا کارآمد توزیع نمی‌شده و سهام عدالت، از طریق پرداخت مستقیم سود به دارندگان سهام، این نقیصه  را جبران می‌کند. متأسفانه این استدلال عذر بدتر از گناه است، زیرا در این صورت، مهمترین رسالت یک دولت عدالت گستر مهرورز، کارآمد کردن و اصلاح ساختارنظام‌اداری و اجرایی کشور است. بنابراین از آنجا که  سود سهام عدالت همان منبعی است که تاکنون از طریق دیگر به مصرف عمومی اختصاص می‌یافت و به آن نیز افزوده شده است، این سهام و سود آن در حکم یارانه جدیدی است که دولت به بخشی از اقشار جامعه می‌پردازد  و چون رقم آن بسیار اندک است، نه به عدالت اجتماعی می‌انجامد و نه کاهش فقر.

در مقایسه با ارقام کنونی که به عنوان سود سهام  عدالت، هر سال قرار است به شماری از دهک‌های پایین جامعه پرداخت شود، کافی است به این واقعیات اشاره کنیم که در سال ۸۵ و فقط به عنوان مثال،جمعاً بیش از میلیارد (سرانه هر ایرانی ۹۰۰ دلار یا ۹۰۰ هزار   تومان) یارانه بدون هیچ جهت‌گیری و ضابطه روشنی توسط دولت پرداخت شده است. با نیمی از این رقم، محو کامل   فقر و بیکاری برای همیشه، دور از ذهن نیست و لازم  نخواهد بود که هر شش ماه یکبار و از طریق بوروکراسی  هزینه‌زا، مبالغی ناچیز به عنوان سود به دارندگانسهام عدالت پرداخت شود

با روش کنونی، سهام عدالت نه تنها خصوصی‌سازی نیست، بلکه دقیقاً مانعی به موانع قبلی خصوصی‌سازی در ایران می‌افزاید. این سهام، کنترل بخش مهمی  شرکت‌های بالقوه مناسب یا در صف خصوصی‌سازی را برای  همیشه تحت اختیار دولت قرار می‌دهد و منفذی بزرگ  فراهم می‌کند که از خلال آن، دولت‌ها بتوانند هرگاه که خواستند در امر شرکت‌داری بنگاه‌های خصوصی شده   دخالت کنند. این تجربه پیش از انقلاب اسلامی و در   قالب سازمان گسترش مالکیت واحدهای تولیدی که اینک به  سازمان خصوصی‌سازی تغییر نام داده وجود داشت و تا سال‌ها پس از واگذاری سهام دولت، مستقیماً از طریق اعضای هیأت مدیره خود در آن شرکت‌ها دخالت می‌کرد.  اگر بگوییم که خصوصی‌سازی سهام شرکت‌هایی که بخشی از  سهام آنها در قالب سهام عدالت واگذار شده عملاً غیر ممکن خواهد بود راه به اغراق نپیموده‌ایم.

البته فراموش نکنید که منظور من از ”خصوصی‌سازی“ در  اینجا، فروش سهام خرده شرکت‌ها به متقاضیان در بورس  اوراق بهادار تهران نیست. از نظر من، تا زمانی که  انتقال مالکیت به انتقال مدیریت نینجامد، امر خصوصی‌سازی اتفاق نیفتاده است. با این حساب، تعداد بنگاه‌های واقعاً خصوصی شده ایران انگشت شمار است.

  اجرای برنامه سهام عدالت، راه به جایی نخواهد برد،  زیرا بدون انتقال مدیریت، بازدهی بنگاه‌های واگذار شده همچنان اندک خواهد بود و در عمل، چیزی برای توزیع به عنوان سود سهام وجود نخواهد داشت مگر آن که دولت، خود این سود موهوم را از طریق اعطای یارانه   بپردازد که بدون این عناوین هم می‌تواند بپردازد.  برای عدالت گستری و فقر زدایی و رفع محرومیت، باید  تورم را کنترل کرد، به شمار فرصت‌های شغلی افزود،ثروت ملی را بالا برد، امکان رقابت برابر را برای همه فراهم آورد، با فساد و انحصار مقابله کرد و چتر  تأمین اجتماعی واقعی و کارآمد را بر سر همه اقشار جامعه گسترد. رسیدن به این اهداف، جز از طریق آزادسازی، خصوصی‌سازی، مقررات زدایی، کوچک شدن دولت   افزایش بهره‌وری ملی، سیاست داخلی و خارجی معتدل متعادل و اعمال سیاست‌های مالیاتی مشوق سرمایه‌گذاری و حامی اقشار فرودست ممکن نیست. ‌ ‌

● منتظر اشتغال نباشید

▪ دکتر محمد اسماعیل فدایی نژاد

رییس دانشکده مدیریت و حسابداری، دانشگاه شهید بهشتی

نمی توان گفت اعطای سهام عدالت، نقشی در توزیع مجدد   ثروت و درآمد ندارد، اما توزیع آن منجر به عدالت  اقتصادی، کاهش فقر و اختلاف طبقاتی به طور چشمگیر و  قابل لمس نخواهد شد و حتی می‌توان گفت در وضعیت اقتصادی خانوارها نیز تغییر محسوسی ایجاد نخواهد  کرد. از طرف دیگر، توزیع این سهام نمی‌تواند به  اشتغال‌زایی و رشد اقتصادی کمک کند. نکته دیگری که باید به آن اشاره شود، عدم وجود فرهنگ سهام‌داری بین اکثر دریافت‌کنندگان سهم می‌باشد که نتیجه آن،   واگذاری و فروش سهم از طرق غیر متعارف با قیمت‌های بسیار نازل می‌باشد.

اهداف واگذاری سهام عدالت با اهداف خصوصی‌سازی درصورتی می‌توانند موافق باشندکه درجریان واگذاری، تمام جنبه‌های مختلف خصوصی ‌سازی در نظر گرفته شود، به طوری که در اداره امور شرکت‌های واگذار شده، دولت   هیچ‌گونه نقش مدیریتی نداشته و تصّدی‌گری دولت به   بخش خصوصی واگذار شود. بنابراین باید دقت نمود با   اسم خصوصی‌سازی موجب بزرگتر شدن حجم دولت و بخش   عمومی کشور نشویم. به طورکلی،اگر برای اداره امور  سهام عدالت مجبور به تأسیس نهادها و ادارات بزرگ و  ایجاد سیستم بوروکراتیک عریض و طویل شویم، به اهداف خصوصی‌سازی نخواهیم رسید و در نهایت، اهداف واگذاری سهام عدالت با اهداف خصوصی‌سازی در تناقض قرار خواهند گرفت

. ‌به نظر اینجانب، واگذاری مستقیم سهام شرکت‌های قابل  واگذاری به افراد و خانوارهای مشمول طرح واگذاری  می‌تواند از ایجاد نهادها و ادارات غیرضروری که سبب  افزایش هزینه سهام‌داران می‌شود، جلوگیری نماید