دانشگاه آزاداسلامي مشهد

 بررسی مسائل مدیریت دولتی درایران

 « عدم شفافيت و فساد پذيري سياست هاي کلي اصل 44 و لايحه اجراي آن »

استاد:جناب آقاي منشی زاده

تهيه كننده: نیکی رزاز زاده طوسی

كارشناسي ارشدمديريت دولتي

 بهار1388

به نام خدا

شناسايي مسأله            

 مقدمه:

مقام معظم رهبري در جمع مسئولين نظام ، افزايش ثروت ملي و برقراري عدالت اجتماعي را دو پايه اصلي اقتصاد اسلامي بيان کردند. مبارزه با مفاسد اقتصادي و اجراي سياست هاي کلي اصل 44 دو روي يک سکه هستند. ( انواع فساد: اداري ، اقتصادي ، قضايي ، سياسي ). از نظر فساد اقتصادي ايران در ميان 133 کشور در مقام 79 قرار دارد.

با توجه به حجم واگذاري ها و با در نظر گرفتن تاکيدات مقام معظم رهبري در باره افزايش ثروت ملي و افزايش عدالت اجتماعي در اجراي سياست هاي کلي اصل 44 موضوع فساد اقتصادي در سياست هاي اصل 44 و لايحه قانوني اجراي اين اصل از تمام موضوعات مرتبط با اين اصل حياتي تر و مهم تر است.

بيان مسأله:

مسأله موردبررسی، عدم شفافيت و فساد پذيري سياست هاي کلي اصل 44 و لايحه اجراي آن است  که در ادامه سیاستهای کلی اصل 44، به شرح زیر بیان می شود:

شتاب بخشيدن به رشد اقتصاد ملي ،
گسترش مالکيت در سطح عموم مردم به منظور تأمين عدالت اجتماعي،
ارتقاء کارايي بنگاه‌هاي اقتصادي و بهره‌وري منابع مادي و انساني و فناوري،
افزايش رقابت‌پذيري در اقتصاد ملي،
افزايش سهم بخش‌هاي خصوصي و تعاوني در اقتصاد ملي،
کاستن از بار مالي و مديريتي دولت در تصدي فعاليت‌هاي اقتصادي،
افزايش سطح عمومي اشتغال،
تشويق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمايه‌گذاري و بهبود درآمد خانوارها.

متغيرهاي مسأله:

 متغيرمستقل: عدم شفافيت و فساد پذيري سياست هاي کلي اصل 44 و لايحه اجراي آن.

متغيروابسته (عوارض): کاهش ثروت ملی، کاهش کارایی و بهره وری، عدم تحقق عدالت و رفاه اجتماعی و افزایش فساد اقتصادی.

علل بوجود آمدن مساله به ترتیب اولویت:

1-  ساختار اقتصادی بسته، آلوده به رانت، فساد و مملو از مقررات ضد توليد (دكتر احمد توكلي، ۱۷ آبان ۱۳۸5)

2-  عدم انطباق لایحه اجرائی با سیاستهای کلی اصل 44

3-  وجود نکات مبهم و گاهاً متناقض در سیستهای کلی اصل 44 و همچنین لایحه اجرائی آن

4-  عدم وجود بستر ها و تمهيدات مورد نياز (دكتر احمد توكلي، ۱۷ آبان ۱۳۸5)

5-  منطبق نبودن با فرهنگ حاکم بر جامعه و نیاز به پالايش عميق فرهنگي بعنوان پيش نياز اساسي (دكتر احمد توكلي، ۱۷ آبان ۱۳۸5)

6-  وجود خلا هاي قانوني براي اجراي سياستهاي كلي اصل 44 (دكتر احمد توكلي، ۱۷ آبان ۱۳۸5)

7-  نبود ضمانت اجرائی سیاستهای کلی اصل 44

8-  عدم تفاهم و هماهنگی مجموعه های سه قوه (مقننه-مجریه-قضائیه) در اجرا و نیل به اهداف سیاستهای کلی اصل 44

ادبيات ومبانی علمی :

وضع قوانين جديد همواره با طرح مسائل و ابهامات متعدد همراه است. مسائل و ابهاماتي كه حسن اجراي قانون در گرو حل و رفع آنهاست. قانون اصلاح موادي از قانون برنامه چهارم توسعه يكي از اين قوانين است. پيچيدگي قانون و بديع بودن موضوعات آن موجب مي گردد كه اشخاص متعدد از جمله قضات، وكلا، تجار، مديران اداري و مسئولين دولتي كه در زمره مخاطبين قانونند در تحليل و اجراي آن با دشواري مواجه گردند.
قانون اصلاح موادي از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي ، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و اجراي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي كه از اين پس آن را با عنوان اختصاري "قانون اجراي اصل44 " يا به قرينه ديگر مطالب "قانون " مي خوانيم، در عين قرار گرفتن در مجموعه اي از مقررات ديگر كه با آن ارتباط موضوعي دارد ، در دو محور اساسي " خصوصي سازي " و " وضع مقررات ضد انحصار " به بيان قواعد مربوطه پرداخته، نهادهاي جديدي را بوجود مي آورد و به تعريف جرايم، تخلفات و دعاويي مي پردازد كه يا پيشتر در نظام حقوقي ما سابقه نداشته و يا ضمانت اجرا هاي متفاوتي داشته اند.

1-1- تاريخچه و سير پيدايش قانون:
بحث قانوني خصوصي سازي كه يكي از چالش هاي اساسي اقتصاد ايران است، به طور مشخص با نخستين برنامه پنج ساله توسعه اقتصادي، در سال 1368 آغاز گرديد؛ چنانكه مي توان تبصره 32 قانون برنامه اول توسعه را نقطه اتكاي قانوني سياست خصوصي سازي در ايران تلقي نمود. با اين وصف سياست خصوصي سازي به طور جدي از دهه 80 و با برنامه سوم توسعه (مصوب17/1/1379) پيگيري شد. قانون برنامه سوم مقررات و قالب هاي جديدي براي خصوصي سازي طراحي نمود و فصل سوم آن با عنوان "واگذاري سهام و مديريت شركت هاي دولتي "، به امر خصوصي سازي اختصاص يافت.اما قانون برنامه سوم توسعه نكات مبهم فراواني داشت و در عمل نيز شركت هاي دولتي در اجراي آن با مشكلات اجرايي متعددي مواجه بودند. از اينرو قانون برنامه چهارم توسعه مصوب 11/6/1383 يكي از اهداف ذكر شده خود را "تداوم برنامه خصوصي سازي و توانمند سازي بخش غير دولتي " اعلام نمود. در اين قانون مواد مربوط به خصوصي سازي در قانون برنامه سوم، تنفيذ و برخي مسائل به طور جزئي تر تشريح گرديد.
با ابلاغ سياست هاي كلي اصل 44 توسط مقام معظم رهبري در سال 1385، امر خصوصي سازي به طور گسترده تري دنبال شد. به منظور اجرايي نمودن و قاعده مند نمودن اين سياست ها و به ويژه با توجه به تاكيد بند اول سياست ها مبني بر تصويب قوانين جديد و تغيير در قوانين موجود، مقرر شد كه هيات دولت لايحه اي در اين خصوص تقديم مجلس شوراي اسلامي كند. در اين راستا از سال 1385 وزارت امور اقتصادي و دارايي با همكاري مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي و اتاق بازرگاني ايران تدوين پيش نويس اوليه لايحه اجراي سياست هاي ابلاغي اصل 44 قانون اساسي را آغاز كرد. اين پيش نويس ابتدا در هشت فصل و 74 ماده تدوين گشت و در دي ماه 1385 براي تصويب نهايي به هيات دولت فرستاده شد. لايحه تصويب شده در هيات دولت با تغييرات نسبتا زيادي در 39 ماده در 18 اديبهشت ماه 1386 با قيد يك فوريت به مجلس شوراي اسلامي تقديم شد و بررسي آن در مجلس به كميسيون ويژه سياست هاي كلي اصل 44 محول گرديد
لايحه مذكور در كميسيون ويژه سياست هاي كلي اصل 44 و با حضور نمايندگان دولت، بخش هاي غير دولتي، صاحب نظران اقتصادي و نيز مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي در جلسات متعدد بررسي شده و در نهايت با عنوان "لايحه قانوني اصلاح موادي از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و اجراي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي " در 10 فصل و 91 ماده نهايي گرديد. متن نهايي در 10 فصل و 95 ماده، در 22 مهر ماه 1386، تصويب و به شوراي نگهبان ارسال شد.
شوراي نگهبان قانون اساسي مصوبه را در 36 مورد مغاير با قانون اساسي اعلام نمود . لايحه اعاده شده از شوراي نگهبان كه جهت بررسي به كميسيون ويژه سياست هاي كلي اصل 44 مجلس شوراي اسلامي ارجاع شده بود، با حضور نمايندگان شوراي نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نظام در كميسيون مزبور مورد بررسي قرار گرفت و در تاريخ 8/11/1386 با اصلاحاتي به تصويب رسيد.
پس از ارجاع متن اصلاحي به شوراي نگهبان، مرجع مزبور اصلاحات انجام شده را در برخي موارد كافي ندانست و مجددا لايحه مزبور را به مجلس اعاده نمود. با اصرار نمايندگان بر تأييد مصوبه قبلي، اين مصوبه جهت تعيين تكليف نهايي به مجمع تشخيص مصلحت نظام ارجاع شد. مجمع تشخيص مصلحت نظام نيز در تاريخ 25/3/1387 قانون مزبور را موافق با مصلحت نظام تشخيص داد و براي اجرا ابلاغ كرد.

2-1- دامنه شمول قانون
از حيث موضوعي، قانون صراحتي در تعيين قلمرو ويژه اجرايي آن ندارد. با اين وصف از حصر به عمل آمده در تبصره 2 بند ج ماده 3 كه فعاليت حوزه هاي سلامت ، آموزش، تحقيقات و فرهنگ را از شمول قانون خارج مي كند مي توان استنباط نمود كه قلمرو موضوعي قانون تمامي فعاليت هاي اقتصادي در جمهوري اسلامي ايران به غير از موارد مذكور در تبصره(2) را در بر مي گيرد.
ماده 86 قانون نيز به احصاء نهاد هايي مي پردازد كه ملزم به اجراي قانونند؛ حسب اين ماده " كليه وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌هاي دولتي و شركتهاي دولتي موضوع ماده(4) قانون محاسبات عمومي‌كشور مصوب 1/6/1366 و همچنين كليه دستگاههاي اجرائي، شركتهاي دولتي و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت كه شمول قوانين و مقررات عمومي‌بر آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام آنها است، از جمله شركت ملي نفت ايران و شركتهاي تابعه و وابسته به آن، ساير شركتهاي وابسته به وزارت نفت و شركتهاي تابعه آن، سازمان گسترش و نوسازي صنايع ايران و شركتهاي تابعه آن، سازمان توسعه و نوسازي معادن و صنايع معدني ايران و شركتهاي تابعه آن، سازمان در حال تصفيه صنايع ملي ايران و شركتهاي تابعه آن، مركز تهيه و توزيع كالا و همچنين سهام متعلق به دستگاهها، سازمانها و شركتهاي فوق‌الذكر در شركتهاي غيردولتي و شركتهايي كه تابع قانون خاص مي‌‌باشند و بانكها و مؤسسات اعتباري در فعاليتهاي اقتصادي مشمول مقررات اين قانون خواهند بود ".

3-1- ساختار قانون
اين قانون مشتمل بر ده فصل و 92 ماده به شرح زير است:
فصل اول - تعاريف ( مواد 1 ، 20 بند )
فصل دوم - قلمرو فعاليت هاي هر يك از بخش هاي دولتي ، تعاوني و خصوصي ( مواد 2 تا 9 )
فصل سوم - سياست هاي توسعه بخشي تعاون ( مواد 9 تا 13)
فصل چهارم - ساماندهي شركت هاي دولتي ( مواد 13 تا 17)
فصل پنجم - فرآيند واگذاري بنگاههاي دولتي( مواد 17 تا 34)
فصل ششم - توزيع سهام عدالت ( مواد 34 تا 39 )
فصل هفتم - هيات واگذاري و تكاليف آن ( مواد 39 تا 41)
فصل هشتم - شوراي عالي اجراء سيساتهاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي و وظايف آن( مواد41 تا 43)
فصل نهم - تسهيل رقابت و منع انحصار ( مواد 43 تا 84)
فصل دهم - مواد متفرقه ( مواد 85 تا 92)

ولی عدم شفافیت ها و فساد پذیری های زیادی در سیاستهای کلی اصل44 و لایحه قانونی اجرای این اصل وجود دارد که در ادامه به تفکیک به این موارد پرداخته شده است:

راهکارهای کلی به منظور کاهش عدم شفافیت و فسادپذیری:

با توجه به اهداف والايي که از اجراي سياست هاي کلي اصل 44 دنبال مي مي شود و با توجه به اينکه اين لايحه نه تنها تحقق بخش اين اهداف نخواهد بود که در بسياري از موارد ما را از آن ها دور هم مي کند ، تدوين مجدد اين لايحه و رفع ايرادات ذکر شده هر چند کمي زمان بر خواهد بود ، اما بسيار ضروري است. علاوه بر این، میتوان با انجام فعالیتها و اقدامات زیر، از ناکارامدی و نواقص لایحه قانونی اجرای اصل 44 کاست:

1-  اولين كار براي دست‌يابي به هدف اجرای اصل 44، مدل‌سازي است. (سید حمید مجتبائی) وبلاگ اصل 44

2- ستاد اصل44 بايد مانند يك اتاق فكر و فارغ از تمام جريان‌ها و جناح‌ها و با حضور نخبگان، اساتيد دانشگاه‌ها، نخبگان احزاب و هر گروه و فردي كه قلبش براي منافع ملي مي‌تپد تشكيل شود و بدون دغدغه‌هاي روزمره براي اجراي سياست‌هاي اصل 44 قانون اساسي چاره‌انديشي كنند. (سید حمید مجتبائی) وبلاگ اصل 44

1-      تهیه دستورالعمل تشکیل تعاونیهای متعارف وتدوین اساسنامه تیپ منطبق بر قوانین موضوعه مذکور وانجام تغییرات مورد نیاز در جهت تسهیل در ایجاد  تعاونیها، توسط کار گروهی متشکل ازدفاتر تشکیل وتوسعه،حقوقی، حسابرسی ،تولیدی وتوزیعی

2-      تهیه لیست ونحوه واگذاریهای دولتی وایجاد یا اطلاع رسانی به تشکل های موجود تعاونی جهت  پیگیری واخذ  واگذاریها

3-      ایجاد تشکل های تعاونی تخصصی (هولدینگهای تعاونی) جهت تصدیگری فعالیتهای صدر اصل 44 قانون اساسی

4-      گنجاندن وظایف مربوط به پيگيري تفكيك وتشخيص سهم وجوه اداره شده مورد نياز اعطا تسهيلات به تعاونيهاي در حال بهره برداري در زمينه هاي نوسازي وبهسازي وتوسعه  از وزارت اقتصاد ودارايي در بودجه سالانه وزارت متبوع.

5-      -لحاظ نمودن هزینه های قبل از بهره برداری ویا تامین امکانات زیر بنایی مورد نیازشهرکها ویا مجتمع های تعاونی

6-       پرداخت قسمتی از سود دوران مشارکت تسهیلات دریافتی توسط تعاونیهای تولید و همچنین قایل شدن تخفیف سود بیشتر جهت تعاونیهای اشتغالزا نسبت به سایر تعاونیها در این بخش، جهت تشویق به سرمایه گزاری در این نوع از تعاونیها.

1-      تهیه دستورالعمل تشکیل تعاونیهای متعارف وتدوین اساسنامه تیپ منطبق بر قوانین موضوعه مذکور وانجام تغییرات مورد نیاز در جهت تسهیل در ایجاد  تعاونیها، توسط کار گروهی متشکل ازدفاتر تشکیل وتوسعه،حقوقی، حسابرسی ،تولیدی وتوزیعی

2-      تهیه لیست ونحوه واگذاریهای دولتی وایجاد یا اطلاع رسانی به تشکل های موجود تعاونی جهت  پیگیری واخذ  واگذاریها

3-      ایجاد تشکل های تعاونی تخصصی (هولدینگهای تعاونی) جهت تصدیگری فعالیتهای صدر اصل 44 قانون اساسی

4-      گنجاندن وظایف مربوط به پيگيري تفكيك وتشخيص سهم وجوه اداره شده مورد نياز اعطا تسهيلات به تعاونيهاي در حال بهره برداري در زمينه هاي نوسازي وبهسازي وتوسعه  از وزارت اقتصاد ودارايي در بودجه سالانه وزارت متبوع.

5-      -لحاظ نمودن هزینه های قبل از بهره برداری ویا تامین امکانات زیر بنایی مورد نیازشهرکها ویا مجتمع های تعاونی

6-       پرداخت قسمتی از سود دوران مشارکت تسهیلات دریافتی توسط تعاونیهای تولید و همچنین قایل شدن تخفیف سود بیشتر جهت تعاونیهای اشتغالزا نسبت به سایر تعاونیها در این بخش، جهت تشویق به سرمایه گزاری در این نوع از تعاونیها.

منابع و مآخذ

فاتحي، محمد حسين. «خصوصي سازي و بسط رقابت»، روزنامه جهان اقتصاد، سال 1383.

جسمي، يوسف و لبلا يندري، بهبود عملکرد شرکتهاي دولتي، مرکز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي، تهران، 1385.

تانزي، ويتو. «مسئله فساد، فعاليتهاي دولتي و بازار آزاد»، اطلاعات سياي-اقتصادي، شماره 150-149.

زاهدي، شمس السادات. «نگرشي بر فساد و آثار آن»، دورۀ اول، شماره 2، بهار 1375.

موسسه تدبير اقتصاد، «فساد مالي و اقتصادي»، جلد دوم، تهران، 1382

خلعتبري، فيروزه. «نگاهي به چارچوب و مفاهيم مالياتي اقتصاد ايران»، گزارش شماره 1702406، مرکز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي.

فاتحي، محمد حسين. «ماليات و وظايف توزيعي دولت»، نشريه مجلس و پژوهش، شماره 45.

بیطرف پور کرمانی، محمد حسن. امتیازات ویژه و راهکارهای اجرائی پیشنهادی قانون اجرای اصل 44 در بخش تعاون.

خبرگزاری فارس، حوزه اقتصاد و حقوق ، بررسي ابعاد حقوقي لايحه اصل 44

www.asle44.ir

http://asl44.blogfa.com

www.eiu.com

http://www.farsnews.com

Kaufman, D. Kraay, A. “Governance Matters”, World Bank, May 2005.

H. Beblawi and G. Luciani (eds); “the Retire State”; (London: Croon Helm, 1987)