تازه ها

پیام ها 

ارتباط با مدیر سایت

• مشاهده نظرات
• ارسال پیام
• ارسال فایل

جستجو

 

 

 

تحقيقات و كنفرانس هاي دانشجويان درس بررسی مسایل مديريت دولتی در ایران

 

به نام خدا

بررسی سیاست تمرکز زدایی در ساختار سازمانی کشور

مسائل مدیریت دولتی ایران

استاد گرامی : جناب آقای  منشی زاده

مینا جین چی

 

مقدمه :

افراد ، روزانه با تعداد زیادی از سازمانها سروکار  دارند و در واقع بیشتر عمر خود را
 در آنها می گذرانند یا تحت تاثیر آنها  قرار دارند . گاهی این سازمانها به  صورت کارآمد در پاسخگویی به نیازها اداره می شوند و زمانی بی نهایت آزار دهنده شده و به  صورت ابزاری دست و پا گیر درمی آیند . اینجاست که نوع ساختار و سازماندهی پراهمیت می شود و نحوه تنظیم روابط در درون تشکیلات متناسب با شرایط و مقتضیات گوناگون ، باید مورد مطالعه قرار گیرد . این تنظیم امور نحوه توزیع اختیارات ، در واقع همان میزان تمرکز زدایی و تمرکزگرایی است .

در برنامه پنجساله سوم  توسعه کشور ، به مساله تحول اداری عنایت و توجهی خاص به عمل آمده است و در این راستا  به تمرکز زدایی درسازمانهای اداری به صورت یک جهت گیری کلی پرداخته شده است .  سازمانهای ایران نیز در قالب سیاستهای برنامه توسعه ، به دور از تغییر و تحولات نبوده و طبیعتاً تحت تأثیر عوامل سازمانی قرار گرفته است و برای تطبیق خود با شرایط گوناگون محیطی و هماهنگی با سیاستهای کشور ، مقوله تمرکز زدایی را  در برنامه های خود لحاظ کرده است .  

بیان مساله  :

یکی از موانع اصلی کارایی ساختار دولتی در اکثر کشورهای در حال توسعه تمرکز بیش از حد تصمیم گیری و اختیار در دولت مرکزی است . بسیاری از سازمان های دولتی از نظر اجتماعی و حتی جغرافیایی از مردم دورند و بدون آگاهی از مشکلات و خواسته های واقعی مردم تصمیم می گیرنند.

  

اهمیت و ضرورت تحقیق :

ضرورت توجه به تمرکز زدایی آن است که سازمان ها با بزرگ شدن تدریجی دیگر قادر به فعالیت صحیح نیستند یعنی سازمان بزرگ از نظر کارایی  بهره وری – توان تضعیف
می شود و ناچار است اختیار  اتخاذ تصمیم به بخشها - واحدهای عملیاتی و مدیران سطوح پایین واگذار شود لذا از این جهت اهمیت پیدا می کند  .

متغیر وابسته: تمرکز زدایی

متغیر مستقل: فناوری اطلاعات (IT) ـ رسمیت ـ ارتباط افقی-  توان افزایی

 

ادبیات تحقیق :

مفهوم تمرکز و تمرکز زدایی

واژه های تمرکز و تمرکززدایی از زمانی که مطالبی درباره سازمان نوشته شده است

مورد استفاده قرار گرفته اند ، با این مفهوم واژه های یاد شده شاید از مفاهیم  پیچیده
در مدیریت باشد . تمرکز هنگامی است که اختیار اتخاذ بیشترین تصمیم های سازمانی در سطوح بالای سلسله مراتب قرار دارد . اما هنگامی که این اختیار به بخشها ، واحدهای عملیاتی و مدیران سطوح پایین تر سازمان واگذار می شود ، «تمرکززدایی» واقعیت می یابد .

تمرکز :

تمرکز ، نظام و شیوه ای است که در آن تصمیمات در زمینه کلیه امور عمومی ( اصلی و محلی ) توسط مرکز سیاسی و اداری واحدی که معمولاً در مرکز مقدار دارد اتخاذ و به موقع اجرا گذاشته می شود .

تمرکز زدایی :

 اشاره به انتقال قدرت و مسئولیت از سطوح بالا به سطوح پایین مدیریت و ایجاد یک سازمانی جدا و مستقل دارد . سطوح پایین می تواند سازمانهای کوچکتر دولتی ، غیر دولتی و خصوصی باشد .

تمرکز زدایی انتقال مسولیت و وظایف برنامه ریزی ، مدیریت و گرد آوری و تخصیص منابع از سوی سازمان مرکزی به :

الف : واحدهای منطقه ای

ب) واحدهای رده پایین در سطوح مختلف

ج ) مقامات یا شرکت های دولتی نیمه مستقل

د) مقامات مسئول محلی یا منطقه ای

ه ) سازمانهای خصوصی غیر دولتی

عوامل سوق دهنده سازمان به سوی تمرکز عبارتند از :

1 ـ احتمال آنکه اشتباه مرئوسان در اتخاذ تصمیم های کار ساز برای روئسا دارای عواقب جدی با شند .

2 ـ نگرانی از عدم هماهنگی در اجرای دستور العملها

3 ـ نداشتن مدیران توانمند برای انجام امور در رده های پایین

4 ـ تمایل مدیران رده های پایین به حفظ کلیه اختیارات تصمیم گیری برای خود

عوامل موثر در روند گرایش به سوی تمرکز زدایی عبارتند از :

1 ـ بهبود شرایط محیطی

2 ـ توسعه سازمان

3 ـ آشنایی مدیران سطوح بالا با ابعاد مسائل سازمانی

4 ـ ظاهر شدن تواناییها وکفایت های مدیران سطوح پایین تر

5 ـ استفاده از سازماندهی کنترل بی روح و ماشینی اگر سازمان غیر از یک سیستم متمرکز راهی برای کنترل نداشته باشد و مسئولین سطوح بالای سازمان همچنین سیستمی را متصور ندانند بعید است با عدم تمرکز موافق باشند .

6 ـ اجبار بیرونی در رعایت تمرکز بعضی قوانین و مقرارت ممکن است سازمان را ناگزیر از حفظ تمرکز نماید .

تمرکز زدایی از اداره امور در ایران

1- تمركز زدايي از اداره امور شيوه‌اي است كه براي ارتقاء كيفيت مديريت كشور به‌كار گرفته می شود و به خودي خود هدف نيست و نبايد آن‌را تقليد كرد. بهترين روش اين است كه در مواردي كه وظيفه‌اي در حالت متمركز خوب انجام مي‌شود، به تركيب آن دست نزده و تنها در مواردي شيوة امور غير متمركز را جانشين شيوه متمركز كنيم كه در آن حالت كارها به خوبي پيش نمي‌رود و مشكل وجود دارد. بايد توجه داشت كه تمركززدايي بايد بر کارآيی بيفزايد، مشارکت و نظارت مردم يا دموکراسی را افزايش دهد و البته باعث صرفه‌جويی شود.( توجه داشته باشيد برای تحقق اين سه هدف زمان لازم است تجربه نشان داده در سالهای اول ممکن است هزينه‌ها بيشتر شود و حتی از سرعت کارها کاسته شود .اما نبايد زود نا اميد شويم يادمان باشد تمرکز زدايی فرايندی تدريجی است)

2- تمركززدايي پروژه‌اي نيست كه بتوان آن‌را به صورت بخشی يا منطقه‌ای با موفقيت به انجام رساند. كشور نيازمند يك نقشه كلي در كنار يك تمايل ملي براي انجام آن است. اگر دولت مركزي به اين آگاهي رسيده باشد كه نمي‌تواند همه مشكلات را از مركز حل كند، با عقب‌‌نشيني، برخي وظايف خود را به سطوح پايين‌تر حكومت و همين طور بخش خصوصي و نهادهاي غير دولتي واگذار خواهد كرد. البته در غياب اراده‌اي جدي در سطح بالاي حكومت، بوروكرات‌هاي مركز نشين به سادگي از عادات و يا منافع قديمي و پابرجاي خود نخواهند گذشت. و حتی اگر چنين کنند، نمی دانند چگونه مي‌توان كارها را به شيوه‌اي ديگر انجام داد. بوروكراسي ذاتاً با خلاقيت ميانه‌اي ندارد و راه‌هاي جديد و ناشناس را نمي‌پسندد، به همين جهت مانع تمركززدايي مي‌‌شود. به همين دليل آموزش مي‌تواند نقش مؤثري حتي براي كاركنان مركزي داشته باشد. اين آموزش نشان مي‌دهد كه در نظام غير متمركزي كه به درستي طراحي شده، هم كارها بهتر انجام مي‌شود و هم كار افراد ستادي آسان‌تر خواهد شد.

3- در سطح محلي و منطقه‌اي هميشه انگيزه عهده‌دار شدن مسووليت‌هاي جديد وجود ندارد. در موارد بسياري، مسوولين استاني يا شهرستاني ممكن است ترجيح بدهند تصميم‌ها توسط مركز اتخاذ شود؛ چرا كه تصميم‌گيري كار سخت و پر مسووليتي است و همه طالب آن نيستند. در كنار انگيزه، ظرفيت نيز موضوع مهمي است. در صورت عدم وجود امكانات سخت‌افزاري و نرم‌افزاري براي انجام فعاليت‌هاي جاري وعمراني در سطوح پايين‌تر از ملي، تمركززدايي چگونه امكان‌پذير خواهد بود؟ بخش دولتي، بخش خصوصي، جامعه مدني و رسانه‌ها همه مهم بوده و در اين زمينه نقش دارند. مهندسان مشاور، پيمانكاران، دانشگاه‌ها، نيروي انساني و سرمايه‌گذاران علاقمند نيز بازيگران ديگر صحنة مديريت و برنامه‌ريزي غير متمركز هستند كه بدون آن‌ها نمايش "عدم تمركز" بر پرده نخواهد رفت. بنابراين ظرفيت‌سازي سازماني و سرماية انساني و اجتماعي نيز از نيازهاي تمركززدايي موفق هستند. برنامه‌هاي تراكم‌زدايي كه از دهه 1970 به بعد انجام شده‌اند، از اين لحاظ بسيار مفيد بوده‌اند. به عنوان مثال در ايران امروز، از لحاظ اين نوع امكانات، استان‌هاي ما وضع بسيار بهتري نسبت به گذشته دارند و آمادگي براي پذيرش وظايف جديد در اغلب استان‌ها و شهرستان‌ها مهيا شده است.

3- بهتر است به دو نكته اشاره شود كه در ايران امروز اهميت دارد. اول اين‌كه برخي تصور مي‌كنند افزايش اختيارات و امكانات استان‌داران براي تمركززدايي كافي است. حتي اخيراً گروهي معتقدند كه شهردار را بايد به يك مقام انتصابي تبديل كرد و اختيارات و قدرت او را افزايش داد. ممكن است گروه‌هاي ديگري هم باشند كه اين تصور را در مورد مقامات ديگر در سطوح پايين‌تر از ملي داشته باشند. به نظر مي‌رسد اشتباه بودن اين تصور كاملاً واضح است. پيشتر از اين به سه اصل اساسي تمركززدايي اشاره شد: اولين اصل گسترش مردم سالاري بود. يعني تمركززدايي بايد بر قدرت و اختيارات مردم بيفزايد و مقامات را در مقابل مردم پاسخگو كند، نه اين‌كه اقتدار و اختيارات مقامات انتصابي را افزايش دهد. اتفاقاً افزايش قدرت مقامات محلي و منطقه‌اي آثار منفي بيشتري دارد تا افزايش قدرت مقامات ملي؛ چرا كه مقامات محلي بيشتر احتمال دارد تحت نفوذ گروه‌هاي كوچك و پرنفوذ محلي قرار بگيرند.

براي برانگيختن مردم محلي به كوشش براي توسعه، به مقام با اختيارات بالا و غيرپاسخگو نيازي نيست. برعكس نهاد انتخابي محلي و جامعه مدني همراه با رسانه‌هاي محلي و گفتگوهاي موجود بر سر توسعه استان، بسيار مهم‌تر است. توسعه واقعي، محصول مشاركت عموم مردم است نه كوشش پهلوانان داراي اختيار تام.

اصل دوم تمركززدايي افزايش كارايي بود. از اين لحاظ نيز افزايش بيشتر اختيارات استانداران مشكل‌زاست. نظام اداره امور كشور ما متمركز و مبتني بر وزارت‌خانه‌ها و سلسله مراتب عمودي است. وزير در مقابل "وظايف خاص خويش" طبق قانون اساسي در مقابل مجلس شوراي اسلامي پاسخ‌گو است و خود را مدير بخش مي‌داند. افزايش اختيارات استاندار طبيعتا منجر به اختلال در سيستم سلسله مراتبي و عمودي وزارت‌خانه‌اي مي‌شود مسلما مدير كل استاني وزارت‌خانه‌، خواهد كوشيد تا با استاندار همكاري كند ولي هر جاكه اختلافي پديدار شود، او طبيعتا طرف وزارت‌خانه‌اي خواهد بود كه او را منصوب كرده‌است. وزير نيز با استناد به مسووليتي كه در هيئت دولت و در مقابل مجلس شوراي اسلامي دارد، اين حق را براي خود قائل است كه تصميم‌گير نهايي مسايل بخش در همه سطوح باشد. بنابراين افزايش اختيارات استاندار مشكلي را حل نخواهد كرد، بلكه سيستم متمركز فعلي را نيز مختل خواهد كرد. راه‌حل در تعريف دوبارة وظايف و تفكيك وظايف ملي، استاني، محلي و سپردن هر وظيفه به سطح مربوطه است (همانطور كه پيش‌تر گفتيم). در آن صورت وظيفه‌هاي استاني به استاندار سپرده خواهد شد و در اين نوع وظايف، وزير نقش نظارتي خواهد داشت (وظايف خاص خويش در قانون اساسي در مورد وظايف استاني به نظارت تعبير خواهد شد). البته اين كار مستلزم وضع قوانيني در مجلس شوراي اسلامي است.

 از نظر اصل سوم، يعني صرفه‌جويي مالي، نيز بايد گفت كه نظارت ملي و استاني (يا شهرستاني) به طور هم‌زمان امكان اين صرفه‌جويي را فراهم خواهند ساخت و شرايط مناسب‌تري براي مبارزه با فساد فراهم خواهند كرد.

نكتة دومي كه در مورد ايران اهميت دارد و مسئله هماهنگي بين بخشی است. در نظام متمركز كه مبتني بر سلسله مراتب عمودي بخشي است، اساساً ايجاد هماهنگي بين بخشي مشكل است. در حالتي كه دولت مركزي ثروتمند بوده و بر درآمد بيكراني (مثل درآمد نفت) دسترسي داشته باشد مشكل بيشتر مي‌شود. از آن‌جا كه منابع دولت مبتني بر درآمد نفت است اين تصور كه منابع دولت نامحدود است خودآگاه يا ناخودآگاه همه را به سوي ارائه طرح و اجراي پروژه سوق مي‌دهد. به همين ترتيب هر وزارت‌خانه‌اي مدعي مي‌شود كه بخش تحت مسووليت وي در توسعه كشور كليدي‌ترين نقش را دارد و بلافاصله بودجه بيشتري مطالبه مي‌كند. وزارت‌خانه‌ها گسترش مي‌يابند، انواع مؤسسات از تحقيقاتي گرفته تا تفريحي، اجرايي و توليدي را تأسيس و به خود ضميمه مي‌كنند. طبيعي است كه در اين صورت وزارت‌خانه‌ها بر اساس منافع بخشي عمل كنند نه منافع كل اقتصاد (منافع ملي)؛ چرا كه مسوولين بخشي معمولاً از وضعيت كل اقتصاد به خوبي مطلع نبوده و در مقابل آن مسووليتي ندارند. در اينجا رئيس جمهور و دستگاه‌هاي مشاور او هستند كه بايد مراقب منافع ميان‌بخشي و اهداف كلي جامعه باشند. عمده‌ترين اين دستگاه‌ها در قوه مجريه تاکنون سازمان مديريت و پاره‌اي مؤسسات آموزشی و پژوهشی وابسته به آن بوده‌اند. حال با توجه به انحلال سازمان مدیریت ظاهرآ این وظیفه بر عهدة نهادهای جدیدی در تشکیلات ریاست جمهوری گذاشته خواهد شد و چون کم و کیف آن هنوز روشن نیست در مورد آن نمی‌توان اظهار نظر کرد. در قوه مقننه نيز مجلس شوراي اسلامي در اين زمينه مسووليت دارد و البته مجمع تشخيص مصلحت نيز كه سياست‌هاي كلي را تدوين و مراقبت مي‌كند نيز مي‌تواند به هماهنگي ميان‌بخشي كمك كند. حال اگر اين دستگاه‌ها اطلاعات كافي نداشته و يا ضعيف باشند، هماهنگي ميان‌بخشي تأمين نخواهد شد. نتيجة کار بيمارستانهايی است که پزشک ندارند، کشتی‌های که اسکله برای تخلية بار ندارند، و فارغ‌التحصيلانی که محلی برای اشتغال ايشان در اقتصاد وجود ندارد. چنين وضعي به اتلاف منابع و شكست كوشش‌هاي توسعه مي‌انجامد. يك حسن و نتيجة مثبت يك تمركززدايي خوب در ايران افزايش هماهنگي ميان‌بخشي بويژه در سطوح استان، شهرستان و شهر خواهد بود.

تمرکز زدایی در کشور

واگذاری اختیارات به استان ها در قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 ، ریشه دارد . یکی از وظایف سازمان برنامه و بودجه وقت انتقال اختیارات و منابع هزینه ای به استان ها بود . در نتیجه این تصورکه بالا بردن اختیارات استان ها در هزینه کردن اعتبارات مربوط به دوره های اخیر است باید کنار گذشته شود . این ایده به سال های قبل از انقلاب باز می گردد . در آن زمان بحث انجمن های شهری و روستایی هم به گونه ای سازماندهی شده بود که با انتقال اختیارات به استان ها ، مشارکت های مردمی هم در تصمیم گیری فعالیت های عمومی میسر شود . انجمن های شهری ـ حتی به شکل صوری ـ در اعتباراتی نقش داشتند
که اختیارش به استان ها داده می شد . این مسئله تا بعد از انقلاب اسلامی ادامه داشت.

برای انجام تمرکز زدایی حتماً الزامات آن باید رعایت شود  مهمترین الزامات عبارتند از : دموکراسی ، مشارکت پذیری و پاسخگویی بیشتر دولت به مردم . این سه وجه همگی بر حضور مردم تکیه دارد .

جلوه اصلی دموکراسی رای مردم است و مشارکت مردمی و پاسخگویی دولت هم متوجه مردم است .

بهترین راه آن است که نهاد های مردمی را شکل دهیم تا تمرکز زدایی محقق شود . علت توجه به تمرکز زدایی آن است که دولت ها با بزرگ شدن تدریجی دیگر قادر به فعالیت صحیح نیستند . یعنی دولت بزرگ از نظر کارایی ،
 بهره وری و توان تضعیف می شود و ناچار از استفاده از مشارکت مردمی است . با جلب مشارکت مردمی دولت قوانین و مقرراتی تصویب می کند که مجموعه این مقررات با مشارکت مردم و فعالیت اجرایی می شود تمرکز زدایی .

در متون علمی 20 سال گذشته به تدریج برای تمرکززدایی تقسیم بندی های قائل شده اند . به عنوان مثال تمرکز زدایی اداری – تمرکز زدایی سیاسی – تمرکز زدایی اقتصادی - تمرکز زدایی مالی .  در حال حاضر بسیاری از اندیشمندان و بانک جهانی به این تقسیم بندی قائل هستند . برای اجرای تمرکز زدایی هر 4 مرحله پیش گفته باید همزمان اجرا شود . نمی توانیم تمرکز زدایی اقتصادی ـ که همان خصوصی سازی ـ را انجام دهیم بدون آنکه در سه قسمت دیگر جلو برویم. همچنین نمی شود در بخش سیاسی تمرکز زدایی را پیگیری نکنیم ـ یعنی نهادهای مردمی و محلی نظارت نکنند ـ اما به سمت خصوصی سازی و واگذار بنگاه های دولتی برویم .

تمرکز زدایی مالی هم به معنای آن است که در استان و مناطق منابع را جمع آوری و هزینه کنیم . قطعا اجرای چنین امری نیازمند داشتن اختیارات سیاسی و اداری محلی است . در نتیجه اندیشمندان می گویند هر 4 مرحله همزمان اجرایی شود . در غیر این صورت در بلند مدت با مشکل برخورد می کنیم . این همان مساله ای است که امروز ایران با آن مواجه است .

برای آنکه بتوانیم هر 4 مرحله تمرکز زدایی را همزمان و به طور کارآمد پیش ببریم ، پیش از آن لازم است تمرکز زدایی انجام شود . انتقال اختیارات اداری مرکز به معنای تراکم زدایی  است  . در این انتقال اختیارات از مرکز به شهر ها و مناطق دگر سه هدف دموکراسی ، مشارکت مردمی و پاسخگویی بیشتر دولت به مردم مد نظر نیست بلکه تراکم زدایی اختیارات با هدف تسریع امور انجام
می شود . پس تراکم زدایی گام اول تمرکززدایی است . اشتباهی که بارها در ایران اتفاق افتاده این بود که تراکم زدایی محقق نمی شود حتی انتقال اختیارات از مدیر مرکز به مدیران مناطق به صورت متمرکز صورت می گیرد . در این انتقال اختیارات ، مدیری که اختیارات را دریافت کرده در برابر مدیر مافوق خود پاسخگوست و وقتی بهترین کار را انجام داده که بهترین کار را برای مسئول مافوق انجام داده باشد . بر عکس در تمرکز زدایی مسئول زمانی بهترین فعالیت  را انجام داده که مردم از آن رضایت داشته باشند .

نقش ارتباطات در تمرکز زدایی

دنیای امروزی به شکل شتاب آمیزی ، تحولات عظیمی را پشت سر می گذارد . ما نباید از نقش حیاتی اطلاعات و منابع ارتباطی غافل شویم ، چرا که همواره دانایی و اطلاعات مهمترین ابزار قدرت محسوب می شوند ، با تسلط بر این قدرت نه تنها می توان راه خود را در پیش گرفت ، بلکه می توان دیگران را واداشت تا به خواسته ها و امیال شهروندان توجه کنند . چرا که جامعه هر روز به سوی سیستم نامتمرکز و مشارکت جوگام بر می دارد . ارتباطات و اطلاعات همچنین نقش بسیار حساس و مهمی در آفرینش آگاهی های عمومی شهروندان و تقویت حس مشارکت سیاسی آنان دارد و باعث رشد وتحول افکار عمومی میگردد . از طرفی روند جامعه پذیری وتبادل ارا و اندیشه شهروندان فزونی یافته و سبب می گردد که شهروندان نقش فعالتری درحوزه تصمیمگیری  جامعه داشته باشند و از طریق این مهم نخبگان را وا می دارند تا نظریات و علایق خود را نیز در فرایند تصمیمگیری دخالت دهند و با آنکه دولتمردان با تمام قوا می کوشند از شکل گیری منابع اطلاعاتی خارج از نظارت و منافع خود ممانعت به عمل آورند.، تسهیلات و امکانات برگرفته از فن آوری ها ی نوین ارتباطی به مردم این امکان را می دهد تا اطلاعات مورد نظر را مبادله کنند . لذا نباید نقش افکار عمومی را در این روند نادیده بگیریم . 

افکار عمومی ضمیر باطنی یک ملت و غالباً یک نیروی سیاسی است و امروزه در اغلب کشورها افکار عمومی یک قدرت واقعی محسوب می شود و اهمیت آن بستگی زیادی به رشد سیاسی آگاهی های شهروندان دارد ، لذا مسئولان حتی در نظامهای سیاسی خود ناچارند . به ان توجه کنند .

لذا هر چه شهروندان با رسانه ها بیشتر پیوند داشته باشند و هرچه نظرات مردم در رسانه ها بیشتر منعکس شود در نتیجه مشارکت مردم در تصمصم گیریها بیشتر خواهد شد .

نتیجه سخن آن که رابطه بین ( عصر ارتباطات  نوین و انفجار اطلاعات ) از طرفی و (خودکامگی و تمرکز زدایی تصمیمات ) از طرف دیگر گویای آن است که این دو در مسیر های متضاد و عکس یکدیگر در حرکتند .

تحولات نشأت گرفته از انقلاب اطلاعاتی باعث تضغیف ایدئولوژی های انحصار طلب شده و زمینه مشارکت بیشتر مردم را در روند تصمیم گیری فراهم می سازد .

تمرکز زدایی و موقعیت سرزمینی ایران

واقع شدن ایران در میان مناطق دریای خزر ، آسیای مرکزی ، خلیج فارس ، ترکیه و هند باعث شده است که موقعیت  جغرافیایی منحصر به فردی را داشته باشد .

علاوه بر موقیعت ژئوپلتیکی به علت دارا بودن منابع  و ذخایر مهم زیر زمینی و ... همواره این منطقه مورد توجه جهانیان وبطور اخص ابر قدرت ها قرار گرفته است و هر گونه تغییر و تحولاتی در داخل کشور موجب توجه بیشتر آنان میشود و بیشتر این توجه به تغییرات ساختاری نظام اداره ایران بر می گردد .

ساختار جدید نظام اداری ایران

ساختار جدید نظام اداری ایران از زمان مشروطیت شروع شده و به تدریج توسعه و تکامل یافته است . این نظام از سیستم اداری کشور فرانسه اقتباس شده است و سیستمی متمرکز می باشد اما به علت مرکزی بودن و توجه بیشتر به سوی مرکز پیرامون آن ، نوعی نابرابری ناحیه ای را در ایران شاهد بوده و هستیم و این مساله دولت را در معرض این اتهام قرار می دهدکه در حقوق اقوام مختلف ایران ، عملکرد یکسانی نداشته  است  و نتوانسته حقوق اقلیت های قومی را که گاه شمارشان به میلیون ها نفر می رسد آنگونه که باید و شاید مورد توجه قرار دهد.

طرح ایالتی شدن

 از حدود دو سال پیش بحث ایالتی شدن ایران مطرح شده است که موجب شده برخی از این طرح حمایت کنند و برخی دیگر آن را راهکار مناسبی قلمداد ننمایند . اینکه کشور ایران بصورت فدرال اداره  می شود و از کشورهایی مانند استرالیا ، سوئیس ، آلمان و ... الگو برداری می شود باید ببینیم که آیا متناسب با جامعه ایران می باشد . و می تواند موفق عمل نماید یا خیر ؟

واقیت آن است که مدیریت اجرایی درجامعه متفکری چون ایران که در آن اقوام مختلفی چون فارس ، کرد ، عرب ، ترک ، لر و بلوچ و ... در کنار هم زندگی می کنند ،
ظرافت های خاص  خود را می طلبد ، زیرا از یک سو این اقوام مختلف را تحت نام یک میهن و ملت گرد هم نگه داشته و نیز در زنده و پویا نگه داشتن دولت ، ملت مربوطه کوشید و از آن حمایت کرد . 

لایحه تقسیم استان خراسان

مقدمه ای بر بحث ایالتی شدن ایران

شاید مقدمه  بحث ایالتی شدن ایران در لایحه تقسیم استان خراسان ببینیم اما با توجه به گذشته ایران پیشنهاد تقسیمات کشوری بر اساس ایالتی شدن در شرایط کنونی نمی تواند موفق عمل نماید زیرا با توجه به نابرابری های ناحیه ای در ایران این طرح با شکست مواجه خواهد شد مگر آنکه دولت و مسئولان ابتدا گروههای را جهت حذف نابرابری ها برداشته و سپس در صورت لزون چنین طرحی را عملی نمایند . از طرف دیگر متأسفانه جزئیات این طرح نیز علی رغم درخواست مکرر نخبگان  و اندیشمندان طرفدار  وحدت ملی کشور ،تاکنون انتشار نیافته است . با توجه به اینگونه مسائل به نظر نگارنده و طرفداران و طراحان اولیه این طرح کمتر به هویت ملی  و تاریخی و حساسیت های ایران توجه نموده اند و چندان دلسوز وحدت ملی و هویت ملی ایران نبوده اند  . از سوی دیگر مباحثی نظیر فدرالیسم ، اختیارات محلی و ایالتی شدن و جایگاه فدرالیسم در جهان و ایران بسیار سطحی است . موافقان این طرح همواره از تجربیات کشورهای  دیگرجهان از جمله استرالیا ، سوئیس ، آلمان و سایر کشورهای غربی در فدرالیسم و تمرکز زدایی و اینکه جهان بسوی عدم تمرکز پیش می رود ، سخن می گویند ولی باید خاطرنشان ساخت که هر طرح و پیشنهاد و سیاسی جایگاه تاریخی و جغرافیایی  خاص خود را دارد . اوضاع و تجربیات محیط داخلی وخارجی ایران با تجربیات و محیط استراتژیک کشورهای
فوق الذکر کاملا متفاوت است .

بحث ایالتی شدن ایران د ردو سال اخیر ، نگرانی بسیاری را در میان اقشار گوناگون اجتماعی برانگیخته است . گروههای قوم گرایی دارای ارتباط با ورای مرزهای ایران در مطبوعات محلی خود بارها وبارها از این طرح حمایت کرده  و حتی نقشه های جغرافیایی مورد نظر  خود را از ایالت های  آینده ایران ارائه داده اند . این مساله به ویژه از سوی گرایشات پان ترکیسم ها بارها ، مطرح شده و مثلاً ایالت آذربایجان را متشکل از
 استان های آذربایجان غربی و شرقی ، اردبیل ، زنجان ، قزوین و همدان و بخش های
 از سایر استان های همجوار دانسته اند . همین مساله در کردستان ،خوزستان و سایر نقاط نیز شنیده شده است و به طور نمونه ایالت مفروض غربی ایران متشکل از خوزستان ، بوشهر ، سواحل جنوبی ایران و شرق خوزستان در نظر گرفته شده است .

نتایج طرح ایالتی شدن :

یکی از اولین نتایج ایالتی شدن تضعیف شدید احساس وحدت ملی و هویت و افزایش گرایشات قوم گرایانه خواهان بود علاوه بر این بروز کشمکش های  شدید اجتماعی سیاسی و احتمالاً وقوع حوادث  خشونت بار در ایران از نتایج  دیگر اجرای این طرح است . بدیهی است که تبدیل حدود 30 استان به 10 ایالت به طور قطع و یقین با اعتراضات گسترده استان های گوناگون بر سر مرکز ایالت شدن و سایر مسایل مواجه شده و خشونت های گسترده ای را به دنبال خواهد داشت .

بررسی تمرکززدایی در سطح سازمان

امروزه تلاش  برای تمرکززدایی ابعاد جهانی برای خود گرفته است ،  به طوری که این فرایند در بسیاری از مناطق جهان گسترش یافته و به صورت جنبش اصلاحات اداری جهان (UARM) درآمده است و بسیاری از متخصصان نیز از آن به عنوان یک مدل مشارکت قوی برای  بهبود تصمیمهای سازمانی یاد می کنند . ولی از آنجا که تمرکززدایی با مقررات زدایی و دیوانسالاری زدایی مرتبط است ، دیوانسالاران (بوروکراتها) برای مقابله  با چنین تهدیدی می کوشند با تاخیر در روند تمرکززدایی ، منافع خود را هر چه بیشتر تقویت کرده و از تجاوز به حیطه قدرت نظارتی خود جلوگیری کنند .

همچنین برای جلوگیری از پیری سازمان ، مادامی که سازمان در دوره تکامل است ، بایستی اقدام به تمرکز زدایی نماید . این فرایند بایستی به طور مستمر خود را تکرار نماید . هنگامی که ، سازمان تمرکززدایی شد ، انتظار می رود در سطح پایینتر سلسله مراتب آن ،  رهبری نمایان شود که شامل به کارگیری توانایی در ابتکار انگیزش و ایجاد تحرک مستقل در زیردستان برای پیگیری این ابتکارهاست .

لذا به طور تجربی تمرکززدایی موجب توسعه توانایی زیردستان و انسجام آنها خواهد شد .

تمرکززدایی با عوامل سازمانی بسیاری در ارتباط است و در واقع جنبه هایی از مدیریت را تحت تاثیر قرار داده است . اینک به بررسی این عوامل (متغیرها) می پردازیم :

 

1- « فناوری اطلاعات » و تمرکززدایی

فناوری اطلاعات ، رشته ای از دانش نوین است که در کنار مهندسی ژنتیک و دانش فضا ، یکی از سه شاخه پیشرو و آینده  ساز دانش و تمدن فردای بشر  به شمار می رود . پیامدهایی که انقلاب فناوری دانش اطلاعات ، در زمینه اقتصاد ، مدیریت، سازمان و به طور کلی تمامی ابعاد جامعه بشری داشته و خواهد داشت بر کسی پوشیده نیست .

موضوع تاثیر فناوری اطلاعات بر ساختار سازمانی به عنوان یکی از موضوعات عمده در نظریه سازمان مطرح شده و پژوهشگران و صاحب نظران مدیریت و سازمان را به چالش واداشته است . در مورد رابطه بین فناوری اطلاعات و تمرکززدایی سازمانی سه نظر
وجود دارد :

1) تقویت تمرکز : افرادی که در این دسته قرار می گیرند معتقدند که فناوری اطلاعات موجب تمرکز تصمیم گیری می شود ، از جمله این افراد می توان به (وایزلر) و (لویت) اشاره کرد . این عده معتقدند که برنامه های رایانه ای و شبیه سازی ، تمرکز  را تسهیل
می نمایند ، اطلاعات بیشتری را به طور ساده تر سازماندهی ، و نیز سریعتر پردازش
می کنند . در نهایت این موارد سبب دسترسی سطوح بالای سازمان به اطلاعات سطوح پایینتر می شود و امکان کنترل بیشتر را برای مدیران فراهم می آورد .

2- تقویت عدم تمرکز : این دسته از افراد معتقدند فناوری اطلاعات موجب تمرکززدایی در تصمیم گیری می شود و بین فناوری اطلاعات و تمرکز ، یک رابطه منفی قائلند .  «فیفر» می گوید :  فناوری اطلاعات می تواند موجب تمرکززدایی شود ، در حالی که کنترل و تمرکز مدیریت عالی بر تصمیمگیری حفظ شود .

3- نگرش وضعی : دسته سوم افرادی هستند که معتقدند فناوری اطلاعات هم می تواند موجب تمرکز وهم تمرکززدایی در تصمیم گیری شود . این گروه معتقد است که سازمان براساس (موقعیت اقتضایی) می تواند فناوری اطلاعات را در جهت تمرکز یا تمرکززدایی مورد استفاده قرار دهد . روبی (در تبیین این رابطه می گوید : اگر محیط وظیفه ای با ثبات باشد ، فناوری اطلاعات موجب تمرکز در تصمیم گیری و چنانچه محیط وظیفه ای پویا باشد ، فناوری اطلاعات موجب تمرکززدایی در تصمیم گیری می شود) .

 

ب) « رسمیت » و تمرکززدایی

رابطه رسمی بودن و تمرکز زدایی چندان  روشن و واضح نیست و تا حدود زیادی مبهم و نامعلوم است . مدارک و شواهد ، نتایج متناقضی را در مورد رابطه بین این دو جزء ساختار سازمانی نشان می دهند .

همان طور که سازمان برای جهت دهی رفتار کارکنانشان  به قوانین و مقررات و رویه ها متکی است ، رفتار  هر واحد سازمانی نیز به قوانین و مقرراتی بستگی دارد که از مرکز برای آنها تعیین می شود. براین اساس واحدها بایستی در چارچوب قوانین و مقرراتی که از بالا  صادر می شود عمل نمایند . صدور  دستورها در قالب قوانین ، دستور عمل ها ، رویه حکم و نظایر آنها  برای اعمال تمرکز است . هرچقدر این چارچوب ها دقیق و زیاد باشد . عملاً آزادی عمل در عرصه تصمیم گیری های عملیاتی از واحدها سلب شده و تمرکز سازمانی پیش می آید . اگر سازمان از میزان چارچوبهای دقیق و روالهای مشخص و متنوع که برای انجام وظایف  و هدایت جریان امور وجود دارند بکاهد ،  باید انتظار داشت تا حدودی تمرکززدایی در سازمان پیاده شود .

ج)  « ارتباط افقی » و تمرکززدایی

در سازمانها سه گونه ارتباط وجود دارد : « ارتباط از بالا به پایین»  «ارتباط از پایین به بالا » و « ارتباط  افقی »

ارتباطات از بالا به پایین ، دستور و تذکر می دهد ، ارتباط از پایین به بالا  اطلاعات
می دهد و ارتباطات افقی هماهنگ می نماید . مقصود از ارتباط  افقی ، تماس و
هماهنگی هایی است که  در سطح افقی بین واحدهای  سازمان وجود دارد .

زمانی که محیط یک سازمان نامطمئن شود و فناوری پیچیده و سازمان به نوآوری و خلاقیت و انعطاف پذیری تاکید کند ، نیاز به هماهنگی در سطح افقی ، موانع بین واحدها را از بین می برد و فرصتهایی به وجود می آورد تا واحدها در راه تامین هدفهای سازمان ، تلاشی هماهنگ به عمل آورند.

در سال 1914 ، نویسنده مدیریت (هنری فایول) این شکل از ارتباطات را شناسایی و آن را یک (پل) ارتباط سازمانی تعریف کرد  .این نوع ارتباط از تعریف اطلاعات ، به هنگام عبور از رشته های طولانی خطوط ارتباطی به شدت می کاهد و موجب هماهنگی تسهیم اطلاعات و حل مسائل بین واحدها می شود و به ایجاد پیوندهای اجتماعی بین کارکنان که یک نیروی قدرتمند در جلوگیری از جابجایی و بروز رفتارهای مخل نظم سازمانی است ، کمک می نماید . این ارائه ، نمایشی از تمرکززدایی سازمانی است .

:  ارتباط افقی بین واحدهای سازمانی

 

د) «توان افزایی»  و تمرکززدایی

سازمانهای امروزی با دلیل ماهیت عصری که در آن به سر می بریم ، تفاوتهای زیادی با سازمانهای گذشته دارند و مفاهیم گذشته جوابگوی سازمانهای امروزی نیست. در محیط متحول کنونی که سرعت واکنش در برابر پدیده های خارج از سازمان و امکان تصمیمگیری بر مبنای شرایط واقعی دو ضرورت ویژه محسوب می شود ، سازمانها بویژه سازمانهای بزرگی که فعالیتهای آنها از نظر جغرافیایی پراکنده هستند ، ناگزیرند  توان تصمیم گیری واحدهای عملیاتی خود را از طریق واگذاری اختیارات ، تغذیه اطلاعات ، فراهم آوردن تسهیلات و ظرفیتهای مناسب ، درگیرنمودن در فرایند تصمیمسازی و تصمیم گیری سازمان و بالاخره مشارکت دادن در برنامه ریزی وهدفگذاریهای سازمان ، بالا برده و  قدرت تطابق آنها را با شرایط محیط افزایش دهند .

طرح توان افزایی بایستی به زندگی واقعی سازمان ؛ یعنی آنجا که کار سازمان انجام و ارزیابی می شود (واحدهای عملیاتی) رسوخ کند ، به طوری که از لحاظ روانی باید نمودار سازمانی را وارونه کند و این واحدها را در راس قرار دهد . بنابراین سازمان با ایجاد واحدهای بالنسبه مستقل و خودکفا ، با ابعاد خود – مدیریتی بالا که در چارچوب خط مشی مرکزی فعالیت می نماید ، به راحتی قادر به تشخیص فرصتها و تهدیدهای محیطی خواهد بود و با استفاده از ویژگی انعطاف پذیری خود تصمیمهای بهتر و سریعتر در مورد فرصت به دست آمده یا مشکل بروز کرده ، خلق خواهد کرد .

 

الگوی مطالعات نظری

برای جمع بندی مطالعات نظری ، الگویی ارائه شده است که در آن چهار متغیر دخالت دارند : ارتباط افقی بین واحدها ، رسمیت ، تواناسازی واحدها ، و بهره گیری از فناوری اطلاعات (IT).

همان طوری که مشاهده می شود الگو به دو قسمت تقسیم شده است : نیمی از آن هاشور  خورده و نیمه دیگر آن به صورت سفید می باشد . این بدین معنی است که هر چقدر سازمان به سمت منطقه هاشورزده حرکت کند ، انتظار می رود به همان اندازه تمرکززدایی در سازمان اتفاق افتد و برعکس هرچقدر سازمان حرکت  به سمت سفید را مورد تاکید قرار دهد انتظار می رود سیاست تمرکززدایی در آن سازمان پیاده شود . به بیان دیگر اگر سازمان ضمن افزایش میزان ارتباط افقی بین واحدهای خود از میزان رسمیت بکاهد و همچنین به همراه تواناسازی واحدها از فناوری اطلاعات نیز بیشترین و بهترین استفاده را به عمل آورد ، سازمان به سمت تمرکززدایی پیش خواهد رفت و برعکس .

 

 

پیامدها :

1-ایجاد بروکراسی های خشک وغیر منعطف
2-برتعداد تصمیمات متعدد ومتنوعی که مدیران سطح بالا در هر لحظه باید اتخاذ کنند می کاهد وکند شدن فرایند تصمیم گیری
3-توان تصمیم گیری وروحیه قبول مسولیت را در سطوح پایین مدیریت تضعیف می کند
 4-عدم انعطاف پذیری – عدم کارایی وبهبود
5- امکان مقایسه عملکرد واحدها ی مختلف سازمان را به وجود نمی آورد
6-مانع از رشد و شکوفایی استعداد های بالنده
7-عدم واکنش مناسب به شرایط متغییر محیطی 

 

پیشنهادها :

1- ایجاد و تقویت ارتباطات افقی بین واحدای سازمان ، برای تسریع جریان اطلاعات و تسهیل در رویه تمرکززدایی.

2- بهره گیری از فناوری اطلاعات به عنوان یک دانش نوین و یک نیاز رقابتی ، برای واحدهای سازمان.

3- برای بالا بردن آزادی عمل و توان واحدها در عرصه تصمیم گیریهای عملیاتی ، به حداقل رساندن قوانین و مقررات اداری .

4- قبل از تمرکززدایی باید به قابلیتها توجه شود ؛ زیرا یکی از شرایط اصلی و ضروری موفقیت تمرکززدایی ، توانمندسازی اقتصادی  و منابع انسانی سازمان است . سازمان باید توان ایجاد  تغییرات ساختاری لازم ناشی از روند تمرکززدایی داشته باشد ؛ زیرا چنین تغییراتی ، مستلزم تعدیلات شخصی و سازمانی  بسیاری است .

5- فرایند تمرکززدایی موقعی موفق است که دولت مرکزی جداً خواهان تحقق آن بوده و اجتماعات  منطقه ای و محلی هم انگیزه برای مشارکت در امور داشته باشد .

6- در سطح کشور برای تمرکززدایی کافی است وظایف دولت طبقه بندی شده  و هر دسته از وظایف (و همین طور اختیارات) به سطح معینی از نهادیهای حکومتی واگذار  شود .

نتیجه گیری :

واحدهای سازمانی با بهره گیری از فناوری اطلاعات می توانند به اطلا عات روز سازمان مجهز شده و در عرصه تصمیم گیریهای عملیاتی ، موفق  عمل کنند . هر چقدر سازمان در استفاده از فناوری اطلاعات پیشرو باشد ، به همان میزان  در تمرکززدایی گام
خواهد گذاشت .

صدور دستورها در قالب قوانین ، دستور عمل ، رویه ، حکم ، بخشنامه و نظایر اینها برای اعمال تمرکز سازمانی استفاده می شود . اگر سازمان قوانین و مقررات اداری خود را به حداقل برساند و از تعیین رویه و تشریفات دست و پا گیر اداری جلوگیری کند ، تمرکززدایی بر سازمان حکمفرما می شود . همچنین با شکل گیری  و تقویت ارتباطات  افقی در بین واحدهای سازمان ، مجموعه های همکار و هم قطار  شکل خواهند گرفت .

این مجموعه های همکار (مجریان همکار)  خواهند بود که با برقراری یک چرخه ارتباطی – اطلاعاتی در سطح خود ، از ظرفیتها ،‌ امکانات و اطلاعات یکدیگر استفاده کرده و برای حل مشکلات بین خود ، نیازی به پیمودن دهلیزی از سلسله مراتب – که  بلندای آن تا اتاق هفتم ساختمان مرکزی می رسد – نخواهد بود . این وضعیت ارائه نمایشی از تمرکززدایی سازمانی است .

تمرکز زدایی یک راه حل آنی برای حل مشکل اداری، سیاسی یا اقتصادی نمی باشد . اجرای آن به طور اتوماتیک به رفع مشکل کمبود نیروی انسانی ماهر نمی انجامد . در حقیقت در مراحل اولیه خود موجب افزودن شدن تقاضا برای نیرو می گردد . در حقیقت در مراحل اولیه خود موجب افزودن شدن تقاضا برای نیرو می گردد . در ابتدای امر تمرکز زدایی ممکن است بسیار پر هزینه باشد . چنانچه تمرکز زدایی را به عنوان یک راه حل کلی برای رفع مشکلات عقب افتادگی بپذیریم باید به آن با شیوه ای واقع بینانه تر بنگریم در حقیقت در تمرکز زدایی تنها یکی از ابزارهای سازمانی و اداری در جهت بهبود کارایی و بازدهی می باشد .

 

 

منابع :

1 ـ دفت ـ ریچاردـ ( 1374 / تئوری سازمان و طراحی ساختار ـ ترجمه علی پارسائیان و سید محمد اعرابی ـ تهران ـ انتشارات موسسه مطالعات و پژوهشهای بازرگانی ـ چاپ دوم

2 ـ رابینز استیفن ( 1376) ـ تئوری سازمان ترجمه سید مهدی الوانی و حسن دانایی فرد ـ نشریه چاپ اول

3 ـ آدیزس ـ ایساک ( 1376) ، سوء مدیریت ـ ترجمه کاوه محمد سیروس ـ تهران ـ نشرء  اشراقیه چاپ دوم 

4 ـ هسلبین ـ فرانسیس و همکاران ( 1378) سازمان فردا ـ جلد دوم ـ ترجمه فضل ا... امینی تهران ـ انتشارات فرا ـ چاپ اول

 5 ـ نشریه ایران ( 1378)

6 ـ  www.google.com