تازه ها

پیام ها 

ارتباط با مدیر سایت

• مشاهده نظرات
• ارسال پیام
• ارسال فایل

جستجو

 

 

 

تحقيقات و كنفرانس هاي دانشجويان درس بررسی مسایل مديريت دولتی در ایران

بررسی مشکلات بودجه ریزی عملیاتی در ایران

 ابوالفضل بیات – نیک انجام

مقدمه

           در تعاریف اولیه ،از بودجه بندی به عنوان علم ایجاد موازنه منطقی بین دخل و خرج یادمی شود . واژه بودجه یا «بوژت» ( (Bougette  فرانسوی  ، به معنای کیف کوچک ، در زبان انگلیسی جهت کیف حاوی اوراق صورت درآمدها و هزینه ها ،برای ارائه به مجلس ملی کشور به کار گرفته شد . نهایتا این کلمه از زبان انگلیسی به سایر زبانها ، از جمله زبان فارسی وارد شد.بعد از انقلاب مشروطه در ایران ،با اقتباس قانون اساسی ایران از قانون اساسی بلژیک و فرانسه ، این واژه نیز به همراه قوانین مالی فرانسه ، ترجمه و وارد قانون محاسبات عمومی ایران گردید .به دلیل تغییر و تحولات صورت گرفته بسیار در مفهوم بودجه تعاریف متعددی از بودجه صورت گرفته است:

«بودجه ،سند دخل و خرج دولت است . »

«بودجه ، یک طرح مالی است که در آن نیازمندی های پولی دولت به طور کامل و برای مدت زمان محدودی ، پیش از وقت تعیین می گردد . در این نیازمندی های هزینه ، اقلام درآمد نیز پیش بینی می شود . »

«بودجه ، برنامه مالی است برای عملیات آتی. »

«بودجه ، وسیله ای است برای حصول ثمر بخش ترین و بارورترین طریقه استفاده از منابع . »

«بودجه ،عبارت است از پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها و عملیات معین ،که در دوره محدودی از زمان انجام می شود . »

«بودجه ، به عنوان یک برنامه مالی سالیانه برای دولت است و در برگیرنده کلیه منابع درآمدی و نیز ،هزینه های دولت در قالب بودجه عمومی ،بودجه شرکتهای دولتی و بودجه سایر موسسات انتفاعی وابسته به دولت می باشد. »

تعریف بودجه با تاکید برجنبه سیاسی آن

           اززمانی که مردم با تشکیل حکومتهای پارلمانی توانستند حق نظارت خود را در اداره امور کشور ، به صورت درآمد ها و هزینه های دولت ،توسط نمایندگان منتخب خود به نمایش بگذارند ،بودجه به صورت مدون شکل گرفت .در قرن نوزدهم میلادی ،اراده قانونگذار در تنظیم و اجرای بودجه از ضروریات دموکراسی شناخته شده و نظارت و کنترل بر اجرای آن ، به یکی از تاثیر گذارترین ابزار تفکیک قوای سه گانه و کنترل بر عملکرد این قوا توسط یکدیگر درآمد . بتدریج دولتها نیز ،برای اثبات حقانیت و حمایت مردمی خود ، این فرایند تصویب و نظارت مردم بر سند بودجه را به صورت یک نهاد اصلی جامعه پذیرفتند . اهمیت دادن به این جنبه سیاسی بودجه ، باعث گنجاندن آن در غالب قوانین اساسی حکومتهای پارلمانی و تصویب مقررات مربوط به نحوه عملکرد بودجه ، تحت عنوان «قانون محاسبات عمومی » در اولین دوره های قانون گذاری شده است . چنانچه که اولین قانون محاسبات عمومی ایران که در سال 1290 هجری شمسی به تصویب رسید ، در ماده اول مقرر داشته است :

« بودجه دولت سندی است که معاملات دخل و خرج مملکت برای مدت معینی در آن پیش بینی و تصویب شده باشد . مدت مزبور را سنه مالی می گویند و عبارت است از یک سال شمسی. »

تعریف بودجه با تاکید برجنبه اقتصادی و مالی آن

         در دوران گذار از اقتصاد کلاسیک به نئوکلاسیک ، با گسترش دامنه فعالیت ها و عملیات دولت ، حجم بودجه ها نیز به سرعت افزایش یافته ودر نتیجه ، تغییر و تحولات بودجه ای نیز ، در زمینه های نظری و عملی ، به شدت به تحولات اقتصادی و مالی پیوند خورد . این تحولات ، بودجه را به صورت اساسی ترین و اصلی ترین اهرم کنترل و هدایت اقتصادی و مالی جامعه توسط دولت درآمد و بالطبع ، محوریت تاکید در تعاریف بودجه ، با تاثیر پذیری از تحولات مذکور ، از جنبه های سیاسی و اجتماعی ، به جنبه های اقتصادی و مالی تغییر محتوا یافت .

« در این رویکرد بودجه عبارت است از :

الف – یک طرح مالی که هم به عنوان شالوده ای برای پیش بینی عملیات آتی و هم برای کنترل آن عملیات به کار می رود ؛

ب – یک تخمین از مخارج آتی دولت ؛

ج – یک طرح نظام مند برای بسیج امکانات و حداکثر بهره برداری از منابع انسانی ، مادی و سایر منابع برای رسیدن به اهداف مشخص . »

تعریف بودجه با تاکید برجنبه های برنامه ای و مدیریتی آن

         زمانی بودجه بسیار محدود و متعادل و سالانه ،مطلوب تصور می شد و ارتباط مستقیمی با دستگاه دولت داشت ؛ ولی به دنبال تحولات اجتماعی و اقتصادی ، محدوده بودجه گسترش یافت ، تعادل آن اهمیت سابق را از دست داده و بودجه های ادواری جایگزین بودجه سالانه گشت و ارتباط بودجه با دستگاه ، جای خود را به ارتباط بودجه و برنامه و سپس بودجه و عملیات داد .     

             امروزه ، مشاهده کاربرد همزمان دو واژه «بودجه » و «برنامه » در تلفیق با یکدیگر ، به صورتهای « برنامه و بودجه » و یا « بودجه برنامه ای » گواه بر محتوای برنامه ای سند بودجه می نماید . به عبارت دیگر ادامه بقای حیات دولت ها در شرایط کنونی فرهنگی ، سیاسی و اقتصادی حاکم برجوامع ، بدون داشتن یک فرایند هدف دار و منطقی « برنامه و برنامه ریزی » صحیح ، تقریبا امری غیر ممکن است .

« تصویر فردای سازمان ، باید امروز با تصمیم مدیران ترسیم شود ؛ این آینده نگری را برنامه ریزی و تبدیل برنامه ها به زبان پول را بودجه می نامیم . »

ماده اول قانون محاسبات عمومی ایران مصوب سال 1366 ، نیز بودجه را برنامه مالی دولت دانسته و آن را به صورت زیر تعریف می کند :

« بودجه کل کشور ، برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه گردیده و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل به سیاستها و هدفهای قانونی می شود و از سه قسمت زیر تشکیل می شود :

1 – بودجه عمومی دولت که شامل اجزا ء زیر است :

الف – بودجه عادی برای وزارتخانه ها و موسسات دولتی ؛ این بودجه شامل اعتباراتی نیز خواهد بود که مستقیما مربوط به وظایف یک وزارتخانه یا موسسه دولتی نیست و تحت عنوان خاصی منظور می گردد ؛

ب – بودجه عمرانی ( تملک دارایی های سرمایه ای ) برای اجرای برنامه های عمرانی

2 – بودجه شرکت های دولتی

3- بودجه موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می شود . »

اهداف بودجه بندی

الف – بودجه ، ابزاری جهت کنترل و قضاوت در مورد تخصیص بهینه و توزیع عادلانه منابع مالی جامعه ، جهت فعالیت های اولویت دار و دارای منافع اجتماعی بالاتر ، مابین موسسات دولتی مجری فعالیت های مزبور است .

ب – مردم به عنوان اصلی ترین حاکمان یک کشور ، جهت حفظ استقلال همه جانبه اقتصادی ، سیاسی و اجتماعی و در کنار مطلوبیت ارضاء خواستها و نیازهای خویش ، مجبور به داشتن دولتی کاردان و مسئولیت پذیر هستند و برای تنظیم روابط موجود و کنترل دولت منتخب خویش ، نمایندگانی از خود انتخاب و توسط آنها ، فعالیت های سیستم دولت را مورد نظارت قرار می دهند .

ج – بودجه در حقیقت مجوزی از طرف مردم به دولت است که در آن با ابزار مالیات ، قسمتی از درآمدهای خصوصی مردم ، برای هزینه کردن در مخارج عمومی به دولت خویش تفویض می گردد .

د- بودجه به عنوان راهنمای اجرایی سیاستهای دولت برای رده های مختلف اجرایی ، اداری و سیاست گذاری و نیز ، آحاد مردم است . از طریق مراحل منطقی بودجه بندی ، اجرای برنامه ها ، مسئولیت پیش برد برنامه ها برعهده مقامات دولتی قرار می گیرد .

ه – بر اساس اصل تفکیک قوا ، در حکومت های مردم سالار ، مسئولیت اداره کشور برعهده قوه مجریه قرار داده شده است و عملکرد قوه مجریه نیز ، در قالب سند بودجه توسط قوه مقننه کنترل می شود و ابزار پیش گیرانه کنترل نیز ، توسط قوه قضائیه اعمال می گردد .

و – هنگامی برنامه ها به هدف نهایی خود می رسند که فعالیتهای دستگاه دولت از هرجهت ، موزون و هماهنگ باشد و به نحو مطلوب اداره شوند . لذا کوشش برای هماهنگ سازی دستگاههای دولت ، عملی ضروری و مفید است . بودجه که آئینه تمام نمای این برنامه است ، فاصله میان سازمانهای دولتی را ازبین برده و کلیه برنامه ها و طرح ها را بهم پیوند می دهد . و همکاری کلیه دستگاههای دولتی را در پیشبرد اهداف آن ، ممکن و میسر می سازد .

ز – بودجه یک ابزار برنامه ریزی بلند مدت دولت است ؛ یک سیستم مناسب که مسئولان مربوطه ، سطح برنامه ها و هزینه اجرای آنها را ، حداقل از چند سال قبل برآورد کنند .

روشهاي تهيه و تنظیم بودجه

1 - روشهای پیش بینی و تنطیم درآمدها :

در این روش ، چون نیازمندی های جامعه و بخصوص دولت ، نامحدود بوده و از طرفی منابع و امکانات نیز محدود است ،ابتدا مجموع درآمد حاصل از منابع گوناگون پیش بینی گردیده و سپس چگونگی درآمد پیش بینی شده بین نیازمندی های مختلف ، از طریق برآورد هزینه مشخص می گردد . برای پیش بینی درآمدها ،روش های گوناگونی ابداع و مورد استفاده قرار گرفته است که در زیر به چهار روش متداول اشاره می شود :

الف – روش سال ماقبل آخر

ب- روش حد متوسط

ج – روش پیش بینی مستقیم

د – روش سنجیده منظم

2 – روشهای برآورد هزینه ها :

الف – بودجه متداول (سنتی )

ب – بودجه ریزی افزایشی

ج – بودجه برنامه ای

د – بودجه ریزی برمبنای صفر

ه – بودجه عملیاتی

تعریف بودجه عملیاتی (performance Budgeting)   

« بودجه ریزی عملیاتی ،عبارت است از برنامه عملکرد سالانه به همراه بودجه سالانه که رابطه میان میزان وجوه تخصیص یافته به هر برنامه (منتج از اهداف راهبردی ) با نتایج بدست آمده از اجرای آن برنامه را نشان می دهد .»

 در تعریفی دیگر : «بودجه ریزی عملیاتی ، شیوه تدوین و نهایی سازی درخواست یک سازمان دولتی برای تخصیص منابع است که از طرح راهبردی آن سازمان نشأت می گیرد و بروظایف قانونی آن استوار است . »

از طرفی بودجه عملیاتی را می توان همان بودجه برنامه ای دانست که به نحو دقیق تر و روشن تری ، اجرای برنامه ها را از دیدگاه «هزینه وفایده » تجزیه و تحلیل می نماید و با روش اندازه گیری حجم کار و قیمت تمام شده تولید یا خدمت زمینه اجرای بودجه عملیاتی را فراهم می کند و با شاخص ها و استانداردها ، مقایسه تطبیقی و تحلیلی می نماید و به مدیریت سازمان در تصمیم گیری ها کمک می کند . این روش مستلزم اطلاعات دقیق از اجرای هر یک از عملیات می باشد ؛ لذا حرکت به سوی بودجه عملیاتی ، موجب گسترش و نگه داری حساب به جزئیات در امور مالی دستگاه بوده و مستلزم تغییر نظام حسابداری ، از حسابداری نقدی به حسابداری تعهدی است .

در این روش ، ابتدا هزینه ها تجزیه و تحلیل می شود و بهترین راه موثر برای حل مشکلات ، با توجه به معیارهای عینی و حقیقی انتخاب می شود . هدفها و نتایج نهایی عملیات به گونه ای بررسی می شوند که انتخاب مناسب ترین راه انجام دادن کار ، در حداقل زمان ممکن و با کمترین هزینه ، امکان پذیر می شود . لدا از اصطلاح سیستم برنامه ریزی ، طرح ریزی ، بودجه ریزی    PPBS )  )  استفاده می شود که بهبود مدیریت و کنترل و نظارت را جزء اهداف مهم بودجه نویسی می داتد .

نکات مهم در روش :

1-       مخارج را برحسب محصولات مختلف فعالیت عمومی ، به وسیله نمایش تبعی – وظیفه ای ربط می دهد و این کار اجازه می دهد تا مجموعه مخارج گوناگون را با مقایسه مطلوبیت مربوط به آنها مورد توجه قرار بدهیم .

2-        افق پیش بینی و تصمیم را وسعت می بخشد ، بدین سان که بودجه سالانه را به یک برنامه چند ساله ، که افق آن متحرک است ، پیوند می دهد .

3-        تحلیل اقتصادی را به طرزی پیوسته و به قاعده به کار می برد تا با مقایسه هزینه و فایده ، تصمیمات لازم اتخاذ گردد .

مسائل و مشکلات بودجه ریزی در ایران

بودجه ریزی در ایران ، به رغم جایگاه ممتاز برنامه ریزی و اهمیتی که بودجه در تهیه و اجرای برنامه عمرانی دارد ،ابزاری ناکارآمد است . تهیه و تصویب بودجه برای هر دوره مالی ، توان قابل توجهی از نیروهای کارشناسی دستگاه ها را به خود اختصاص می دهد و بحث های گسترده را بین قوای اجرایی و قانون گذاری مطرح می کند . در مقایسه با دگرگونی های بسیاری که طی دهه های اخیر در مفاهیم و ماموریت های بودجه در اداره امور عمومی کشورها پدید آمده است ، تهیه و اجرای بودجه در ایران هنوز هم پای بند صورت های گذشته و درگیر قانون مندی مالیه قدیم بوده و از تحولات مزبور به دور مانده است . اصلاح نظام بودجه ریزی در ایران ، تنها در اصلاح طبقه بندی های سند بودجه خلاصه نمی شود ؛بلکه بایستی سراسر نظام تهیه و اجرای بودجه مورد بازنگری قرار گیرد . از اصلاحات لازم می توان موارد زیر را اشاره کرد :

الف – طبقه بندی صحیح هزینه های جاری و عمرانی دستگاههای اجرایی

ب – برآورد درست هزینه ها توسط دستگاه های اجرایی

ج – ایجاد تناظر میان اقلام هزینه و برنامه های دستگاه های اجرایی (تهیه بودجه عملیاتی ) در حد مقدور

د – برآورد صحیح درآمدها ، با توجه به پیش بینی تحولات اقتصادی ( تحول تولید ،تحول صادرات به ویژه نفت ، تحول قیمتها ، از جمله قیمت نفت ، نرخ تبدیل یا تسعیر ارز و ... )

ه – رسیدگی به تعادل میان درآمدها و هزینه های بودجه

و – بررسی اثرات متغییر های بودجه ای در اقتصاد کشور

ز – تهیه سند شفاف بودجه طبق موازین جهانی همراه با گزارش « بودجه عملیاتی »

ح – رسیدگی دقیق و نظام مند به سند بودجه

ط – اجرای صحیح بودجه

ی – نظارت مالی و عملیاتی بربودجه

ساختار بودجه در ایران به گونه ای است که به راحتی هزینه ساز است ،منابع واقعی از منابع غیر واقعی و تورمی تفکیک نمی شود . هر دستگاه اجرایی ،بودجه سال جاری خود را معیار قرار می دهد و سپس بدون انجام هرگونه ارزیابی از عملکرد خود و اینکه هزینه واقعی هر واحد از تولید کالا یا خدمات آن عملا چقدر تمام می شود ،با در نظر گرفتن نرخ تورم در کشور و سایر متغییرهای احتمالی در هزینه ها ، درصدی را به درآمدها و هزینه های سال جاری اضافه می کند و به عنوان پیش بینی بودجه سال آینده خود به دولت ارائه می دهد .

اولین زیان ناشی از این روش بودجه ریزی در این است که اگر دستگاهی در گذشته بودجه زیادتری نسبت به نیازهای واقعی خود از بودجه کل کشور می گرفت ،سال آینده نیز زیادتر خواهد گرفت و به همین اندازه مردم را از برخوردار شدن از کالا و خدمات دستگاههای دیگر با بودجه کمتر ،محروم خواهد ساخت .

دومین زیان این است که مسئولین دستگاههای دولتی و بودجه ریزی ما هرگز به این پرسش توجه ندارند که بیلان کار دستگاه اجرایی چگونه بوده است و نتایج حاصل از فعالیت دستگاه دولتی چگونه ،با چه هزینه و با چه کارایی نصیب مردم شده است ؟

سومین زیان این نوع بودجه ریزی این است که در بودجه دستگاههای دولتی کل کشور ، استمرارحیات دستگاهها مطرح است ،نه ضرورت واقعی جامعه .

چهارمین زیان  اینکه، بودجه ریزی در ایران دارای ماهیت نقدی و غیر تعهدی است ؛بدین معنی که تعهدات ایجاد شده برای سالهای آینده مورد توجه نیستند ؛ بلکه بودجه تنها به تامین منابع مالی فوری و نقدی دستگاه برای سال بودجه ای می پردازد ،نه طولانی تر .

لذا از ابتدای سال 1381  بودجه بندی عملیاتی مورد توجه مسئولین عالی رتبه قرار گرفت و بر این مبنا باید هر واحد کار دستگاه تعریف شود و برحسب آن ،عملکرد دستگاه دولتی به عدد و رقم تبدیل گردد و هزینه های واقعی ناشی از هرواحد کار آن دستگاه دولتی مورد محاسبه قرار گیرد .اگر بخش خصوصی می تواند برخی خدمات را با کیفیت بهتر و با هزینه کمتری ارائه دهد ، می تواند جانشین دستگاه دولتی شود تا از منابع ملی بهتر استفاده شود . با بودجه ریزی عملیاتی ،دولت قادر به پاسخگویی بهتر به مردم خواهد بود و می تواند درباره برنامه های خود از نظر میزان هزینه ،کیفیت ،نوع نتایج بدست آمده ،اطلاع رسانی کند .  

مفاهیم بودجه ریزی عملیاتی

در بودجه ریزی عملیاتی ،اجرای برنامه ها از دیدگاه «هزینه و فایده » تجزیه و تحلیل می شود و با روش اندازه گیری حجم کار ،قیمت تمام شده تولید یا خدمت را بدست آورده و با نورم ها و استانداردها ،مقایسه تطبیقی و تحلیلی می نمایند و به علل افزایش قیمت تمام شده واقف گردیده و به مدیریت سازمان در تصمیم گیری ها کمک می کند . در این روش ،اطلاعات دقیق از اجرای هریک از عملیات و ارتباط بین هزینه های انجام شده و عوامل به کار گرفته شده ،ضروری می باشد .

 اساس بودجه عملیاتی برپایه چهار اصل زیر استوار است :

الف – روش اندازه گیری کار

ب- حسابداری قیمت تمام شده

ج – استفاده از نورم ها

د- استفاده از استاندارها

مزیت های بودجه ریزی عملیاتی

بودجه ریزی عملیاتی به دلیل تاکیدی که بر عملیات و فعالیتهای مختلف دارد ،نسبت به سایر روشهای بودجه ریزی دارای مزیت می باشد . عمده ترین این مزیتها عبارتند از :

1-       شفاف سازی فرآیند بودجه ریزی ؛

2-       تسریع بخشیدن به استقرار سیستم مدیریت جامع عملکرد و حصول نتایج مناسب ؛

3-       افزایش کارایی و اثربخشی عملکرد دولت و سازمانها ،از طریق تمرکز منابع در جهت ضروری ترین و مهم ترین اهداف و پیامدها ؛

4-       بهبود تصمیم گیری در مورد موثرترین راه برای استفاده از منابع محدودکشور؛

5-       بهبود عملکرد از طریق پیوند دادن بودجه و عملکرد برنامه ؛

6-       تقویت حس مسئولیت پذیری مدیران در قبال اتخاذ تصمیمات تاثیر گذار بر فرآیند بودجه .

اولین اثر بودجه ریزی عملیاتی ،در تقسیم بندی وظایف و عملیات دولت در قالب برنامه ها و فعالیتهای مشخص است . مواد هزینه که در بودجه متداول در قالب وزارت خانه یا سازمان شکل می گرفت ،در بودجه عملیاتی در قالب برنامه و فعالیت تهیه می شود .

اهداف بودجه ریزی عملیاتی

هدف نهایی بودجه ریزی عملیاتی ،کمک به اتخاذ تصمیمات عقلایی درباره تخصیص و تعهد منابع ،براساس پیامدهای قابل سنجش می باشد . با این تعبیر ،بودجه ریزی عملیاتی مقاصد ویژه زیر را دنبال می کند :

1-       ارایه مبنایی صحیح برای اتخاذ تصمیم در خصوص تخصیص منابع

2-       تعیین نتایج قابل سنجش و مورد انتظار ،که از تخصیص بودجه خاص قابل حصول است

3-       تمرکز فرآیند تصمیم گیری روی مهمترین مسایل و چالش هایی که دستگاه اجرایی با آن مواجه است ؛

4-       ایجاد یک فرآیند منطقی برای تصمیم گیری در خصوص بودجه ،که به طور مستقیم با فرآیتد برنامه ریزی ،اجرای کنترل ،ارزش یابی و گزارش عملکرد در ارتباط می باشد ؛

5-       ارائه اطلاعات قابل سنجش برای نهادهای ناظر ؛شامل قوه قضائیه ،مجریه و مقننه که بتوانند به استناد آنها ،میزان پیشرفت و موفقیت برنامه ها را در مقابل تخصیص بودجه کنترل کنند ؛

6-       بهره گیری از روش علمی و انعطاف پذیر ،به منظور سازگارساختن فرآیند بودجه ریزی با تحولات توسعه .

طرز تنظیم بودجه عملیاتی

کاملترین نوع بودجه ریزی عملیاتی ،بودجه ریزی عملیاتی آبشاری است که از بالاترین مقاطع بخشهای اداری و پشتیبانی گرفته تا برنامه های سطح ادارات ،بین هرواحد بودجه ای که هزینه می شود و هر ساعت کاری که صرف می شود با نتایج بدست آمده ارتباط برقرار می کند . ویژگی منحصر به فرد این شیوه این است که ارتباط هزینه و نتیجه را درتمام سطوح سازمان جاری می سازد .

در استفاده از بودجه ریزی عملیاتی سه مرحله یا گام باید صورت گیرد :

1-       اهداف اصلی راهبردی دستگاه اجرایی یا سازمان در چارچوب رسالت آن سازمان تعریف مجدد شود و برای هر کدام از اهداف اصلی ،اهداف عملیاتی با شاخص های مرتبط تعیین شود .

2-       برنامه راهبردی در سطح ادارات و واحدهای زیر مجموعه تدوین و در قالب طرح عملیاتی سالیانه آن وزارت خانه ،توجیه شود .

3-       شیوه دستیابی به هزینه بهای تمام شده هر کدام از اهداف است که این مهم نیز با تفکیک برنامه ها و فعالیتها و تعیین شاخص های هزینه ای برای هر کدام از فعالیت ها امکان پذیر خواهد بود .

تنظیم بودجه عملیاتی از دو روش حسابداری قیمت تمام شده و اندازه گیری کار استفاده می شود .

 

 

 

تنظیم بودجه عملیاتی به روش قیمت تمام شده

در این روش ابتدا باید یک نظام کامل حسابداری قیمت تمام شده در کنار حسابداری مالی دستگاههای دولتی  استفاده کرد . در حسابداری قیمت تمام شده از سه هزینه اساسی «1 – مواد اولیه مستقیم    2- دستمزد مستقیم   3 – هزینه های سربار » بسیار استفاده می شود .

عملیات دستگاه دولتی ،با توجه به اصول طبقه بندی عملیات به چندین برنامه ،و هر برنامه به فعالیت های تابعه تقسیم می شود .عملیات هر دستگاه را براساس اینکه که واحد اندازه گیری مناسبی برای آن وجود دارد یا نه ؛ به دو گروه «عملیات قابل سنجش » و «عملیات غیر قابل سنجش »  تفکیک می گردد . حال بهای تمام شده عملیات یک دستگاه اجرایی محاسبه شده و در بودجه ، اعتباری برای آن در نظر گرفته می شود .

تنظیم بودجه عملیاتی به روش اندازه گیری کار

از آنجا که استقرار یک سیستم حسابداری مالی و قیمت تمام شده (صنعتی ) پیشرفته در بسیاری از موسسات عملا مقدور نیست ، بسیاری از سازمانها ،طریقه اندازه گیری کار را برای برآورد هزینه ها استفاده می کنند . در این روش ،مقدار زمان صرف شده برای تکمیل یک واحد کار ،محاسبه می شود و از دو نوع مبنای بررسی های زمانی و تجزیه و تحلیل آماری که هر دو از مباحث جدید مدیریت (صنعتی ) می باشد ،استفاده می شود .

چالش های اجرای بودجه ریزی عملیاتی در ایران

اولین الزام این شیوه بودجه ریزی ،جلب موافقت و تعهد نقش آفرینان اصلی آن می باشد . از آنجا که این شیوه به دنبال انتخاب کاراترین روش برای تولید کالا و خدمات عمومی است ،خواسته یا ناخواسته زمینه های مختلف مدیریتی ،اداری ،قانونی ،فنی را تحت تاثیر قرار خواهد داد . لذا جلب موافقت و همت و پشتکار همه دست اندرکاران فرآیند بودجه ریزی عملیاتی را طلب می کند . مهمترین مشکلات این شیوه بودجه ریزی به صورت زیر است :

1-       عدم هماهنگی بین نهادهای سیاست گذار به منظور بستر سازی ایجاد مقدمات برای اجرای بودجه ریزی عملیاتی ؛

2-       توجیه نبودن سطوح برنامه ریزی و بودجه ریزی و همچنین مدیران و کارشناسان سازمانها و نهادهای دولتی

3-       عدم انطباق چارچوب حسابداری متعارف (موجود )با نظام حسابداری تعهدی بودجه که لازمه بودجه ریزی عملیاتی است ؛

4-       فقدان تمهیدات لازم از سوی سازمان مدیریت و برنامه ریزی و وزارت امور اقتصادو دارایی ،در راستای فراهم ساختن محیط سازمانی مناسب برای اجرای عملیاتی در دستگاههای اجرایی ؛

5-       نبود سیستم های سخت افزاری و برنامه های نرف افزاری توأم با نیروهای متخصص امور مالی و بودجه در دانشگاهها و ستاد دستگاههای اجرایی ،به منظور عملی نمودن فرآیند بودجه ریزی عملیاتی ؛

6-       تاخیر در استقرار مدیریت جامع عملکرد در دستگاهها ،به عنوان پیش نیاز بودجه عملیاتی .

7-       نداشتن ارتباط صحیح بین بودجه و حسابداری دولتی

نکته مهم در این روش این است که نباید بودجه ریزی عملیاتی را به صورت شیوه مکانیکی (سطح مشخصی از عملکرد در مقابل سطح مشخصی از منابع مالی )ویا فرآیندتنبیهی (کاهش منابع مالی به دلیل دست نیافتن به نتایج مورد نظر )استفاده کرد . برای جلوگیری از این اشتباه ،باید به مدیران آزادی عمل بیشتری داده شود تا ابزاری در بهبود عملکرد و اهرمی برای دستیابی به اهداف بودجه ای تعیین شده از طرف دولت دست یابند .

در بودجه ریزی عملیاتی ،درک محدودیت ها نیز اهمیت اساسی دارد . انتظارات غیر واقع بینانه و بیش از حد از بودجه عملیاتی نیز می تواند این شیوه را به کلی با شکست مواجه کند .

اجرا بودجه ریزی عملیاتی ؛به لحاظ فنی نیز با مشکلاتی همراه است که عمده آنها عبارت است از :

1)       سنجش عملکرد : سنجش عملکرد ،به ویژه در موارد فراسازمانی ،یا خروجی های کیفی ،معمولا با دشواری های بسیاری مواجه است .

2)       پیچیدگی فرایند پاسخگویی به دلیل تقسیم مسئولیتها : این مسأله اغلب به شکل وجود مسئولین متعدد ،به ویژه در ارتباط با نتایج سطوح مختلف و وجود سازمانهای متعدد و موازی با مسئولیتهای مشترک نمود پیدا می کند که به مشکلات مدیریت عملکرد بین سازمانی منجر می شود .

3)       ابهام در اهداف مورد انتظار : تعارض اهداف گروه های همسو در فرایند بودجه ،تعیین اهداف روشن و از پیش تعیین شده برای سازمان را تا حدودی غیر ممکن می سازد و در مواقعی به راه حلهای سیاسی (زد وبند سیاسی ) منجر می شود .

همانطور که از تعریف بودجه ریزی عملیاتی برمی آید ،ارتباط نتایج و هزینه ها از طریق شاخصهای عملکرد امکان پذیر است . لذا تعریف و تبیین شاخصهای عملکرد در سطوح مختلف سیاست گذاری و اجرایی از اهم الزامات بودجه ریزی عملیاتی تلقی می شود . شاخصهایی که در بودجه ریزی عملیاتی در مورد نتایج ورودی ها و خروجی ها ،اثربخشی ،اثربخشی هزینه ای تعریف می شوند،باید به گونه ای باشند که تاثیرات واقعی سازمان را متبلور سازند و از گرایش به مدیریت خرد پرهیز کنند . همچنین ،مقرون به صرفه و پاسخگوی نیازهای اطلاعاتی قانون گذاران ،مجریان و شهروندان باشند . لذا باید در تعریف شاخصهای معتبر ،اجماع وجود داشته باشد .

همانطور که گفته شد ،بودجه ریزی عملیاتی ،یک بسته سیاسی هماهنگ و منسجمی است که پس از تشخیص ضرورت و اجماع کافی در مورد آن ،باید به بخشی از استراتژی مالی دولت تبدیل گردد و یک عنصر محوری و کلیدی در سیاست های دولت باشد . از طرفی باید مورد حمایت تمامی وزارتخانه ها ،دستگاههای اجرایی و نظارتی و حتی سران سه قوه نظام باشد . این استراتژی اجرای بودجه عملیاتی باید شامل موارد زیر باشد :

·    تشخیص ضرورت و لزوم ایجاد تغییر و مشارکت کارکنان در فرآیند تغییر ؛

·    تشکیل یک ائتلاف نیرومند برای پشتیبانی از تغییرات ؛

·    مدیریت معتقد به تغییر که بتواند چشم انداز و تصویر مطلوبی از سازمان پس از تغییر را ترسیم کرده و آن را به دیگران منتقل کند ؛

·    توانمند سازی نیروها و اعطای اختیارت ،قدرت و منابع لازم برای تغییر به عوامل اجرایی ؛

·    برنامه ریزی برای دستیابی به یک موفقیت زود هنگام در فرآیند تغییر به منظور ایجاد انگیزه لازم نسبت به تغییر و پیش بینی سیستم مناسب پاداش و تنبیه ؛

·    استفاده از فضای مثبت روانی ناشی از موفقیت های اولیه ،برای پیگیری و تداوم حرکت اصلاحی ؛

·    نهادینه کردن تغییرات ،به طوری که وضعیت و شرایط جدید به جزئی از فرهنگ سازمان تبدیل شود .

نکته دیگردرخصوص بودجه ریزی عملیاتی این است که هر کشوری پیش از هرگونه اقدامی در جهت حرکت به سوی یک بودجه عملیاتی به عنوان بودجه انعطاف پذیر و غیر متمرکز ،باید به سطح مشخصی از کنترل بودجه و ثبات اقتصاد کلان دست یافته باشد . سه شرط یک نظام بودجه مطلوب (انعطاف پذیری ،کنترل و تاکید برعملکرد بهتر )به یک اندازه مهم هستند و باید همزمان دنبال شوند تا بودجه عملیاتی مستقر شود . افزایش انعطاف پذیری و آزادی عمل مدیران ،بدون اعمال فشار و تاکید برکارایی و بهبود عملکرد ،نه تنها نتیجه دلخواه را بدست نمی دهد ،بلکه موجب استفاده نادرست از منابع بودجه ای و حیف و میل اموال عمومی نیز خواهد شد

با تصویب بند «ر» تبصره 1 قانون بودجه 1382 بودجه ریزی عملیاتی در کشور ما نیز شکل جدی تری به خود گرفت . در این بند آمده است :

«سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور موظف است در راستای اصلاح نظام بودجه نویسی نسبت به عملیاتی کردن بودجه ،اصلاح نظام برآورد درآمدها و هزینه ها برای سال 1383 برای تمام دستگاههای اجرایی ،شرکت ها و سازمانهایی که شمول قوانین و مقررات عمومی برآنها مستلزم ذکر نام است اقدام کرده و توزیع اعتبارات مربوط به هزینه ها را براساس نیاز دستگاه ها و فعالیت هایی که صورت می گیرد ،انجام دهد . »

در مواد 138 و 141 و 144 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ،اجتماعی و فرهنگی ،احصاء فعالیتها و خدمات دستگاههای اجرایی ،تعیین قیمت تمام شده ،اصلاح ساختار مدیریت نیروی انسانی ،و تهیه لوایح لازم جهت اصلاح قوانین و مقررات مالی و اداری و استخدامی و بودجه ریزی از جمله موارد پیش بینی شده در راستای عملیاتی کردن بودجه هستند .

در یک ارزیابی کلی ،می توان گفت ؛به رغم تلاشهای فوق ،عملیاتی کردن بودجه در نظام مالی کشور نمود عینی پیدا نکرده است . برخی از دلایل آن به شرح ذیل است :

1-       از مفاد مندرج در قانون برنامه چهارم توسعه چنین برمی آید که تصمیم گیران، بودجه ریزی عملیاتی را مترادف با قیمت تمام شده تلقی می کنند . لذا عمده تلاش سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و تلاش دستگاههای اجرایی معطوف استقرار چنین سیستمی است .

2-       ارتباط بین برنامه های راهبردی دستگاهها و سازمانها با بودجه ریزی عملیاتی نادیده انگاشته می شود ،لدا هیچگونه دستور کاری برای بازبینی برنامه های راهبردی ،تطبیق آن با شرایط روز و نیاز شهروندان مدنظر قرار نمی گیرد .

3-       مفهوم کالا و خدمات به پایین ترین قیمت با کیفیت متناسب در ذات بودجه ریزی عملیاتی نهفته است . از طرف دیگر ،دولت در مفهوم کلی خود ذاتا ناکارامد است . لذا بهترین راه برای تولید کالا و خدمات مطلوب ،پالایش ذات دولت از کل آن نوع کالاها و خدماتی است که بخش خصوصی مایل و قادر به تولید آنها است . لذا استقرار بودجه ریزی عملیاتی در نظام مالی ایران (که درصد بالای آن سهم بخش عمومی است )در فرایند اجرا می تواند اساسا با تناقض ذاتی روبرو شود .

4-       تجربه دیگر کشورها نشان می دهد که استقرار بودجه ریزی عملیاتی از بعد هماهنگی بین سازمانی در خصوص فراهم کردن زمینه های قانونی و مدیریتی و اداری و فنی مستلزم وجود یک متولی قدرتمند در مرحله اجرا است . در کشور ما بنا به ملاحظاتی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور ،به عنوان متولی شناخته شده ،فاقد این اقتدار است .

5-       به لحاظ فنی ،بودجه ریزی عملیاتی اساسا یک شیوه نوین و پیشرفته در فرایند نظام مالی تلقی می شود و پیش بینی پذیری منابع بودجه ای و قابل برنامه ریزی شدن مصارف بودجه از گامهای اولیه فنی آن تلقی می شود . در کشور ما که بسته به میزان افزایش یا کاهش درآمدهای نفتی ،سقف بودجه چندین بار در سال تغییر پیدا می کند ؛این نوع پیش بینی ها امکان پذیر نیست ،ضمن اینکه مبنای این پیش بینی ها نیز پیشاپیش مورد تردید جدی است .

آخرین نکته ای که اهمیت بسیاری دارد این است که قوه مقننه باید در مباحث مربوط به بودجه ریزی عملیاتی و تصمیمات ناشی از آنها و فعالیتهای نظارتی پس از آن ،مشارکت جدی داشته باشد . برای پیوند منابع با نتایج ،نقش قوه مقننه در تعیین اولویت های ملی و تخصیص منابع برای دستیابی به این اولویت ها ،بسیار مهم است . دولت باید بپذیرد که عملکرد و پاسخگوی مسئولیت هایی است که مشارکت قوه مقننه را نیز می طلبد . تنها با نظارت مستمر قوه مقننه ،دولت و سازمانهای ذی ربط است که می توان به پیشرفت در این باره استمرار بخشید و آن را تسریع کرد . در واقع ،قوه مقننه با تاکید مستمر برنظارت و تقویت سیاستهای مهم در بسیاری از لوایح مرتبط با اصطلاحات بودجه ای ،می تواند نقش اصلی را برعهده داشته است . نظارت موثر قوه مقننه از طریق بررسی ساختار برنامه های دستگاه های اجرایی و سازمانها ،برای تولید محصولات و ارائه خدمات با هدف تضمین استفاده از بهترین و مقرون به صرفه ترین راهبردها برای تحقق اهداف سازمانی و ملی ،انجام می شود . قوه مقننه به عنوان بخشی از این نظارت باید مدیریت و نتایج برنامه هایی را که با یکدیگر فصل مشترک دارند را در نظر بگیرد . درحال حاضر در بسیاری از کشورهای دنیا (از جمله ایران )قوه مقننه برای نظارت برعملکرد کلی دولت ،ابزار مستقیمی در اختیار نداردو برای بیان اهداف عملیاتی برای وظایف گسترده دولت ارزیابی راهبردهای متفاوتی که برای نیل به این اهداف مناسب هستند ،یا تعریف دستور کار نظارتی که مهمترین مسایل عملکرد و مدیریت را هدف قرار می دهد ،راهکار مشخصی وجود ندارد. لذا برای نظارت هماهنگ برعملکرد کلی دولت ،باید قوه مقننه رویکرد نظارتی سازمان یافته تری را برگزیند .

حال با توجه به أشنايي با بودجه عملیاتی ، تجربه کشور آمریکا را در عملیاتی کردن بودجه بررسی می کنیم . به دلیل نارضایتی از شیوه بودجه ریزی سنتی در دهه 1930  ،مسئولیت های بیشتری به مدیران اجرایی ایالتها در زمینه عملیاتی کردن بودجه داده شد . در سطح دولتهای محلی ،دفتر مشاوران مالی شهرداری ها در سال 1939 ،یک مدل طبفه بندی حسابداری با تاکید بر طبقه بندی فعالیت بر مبنای عملکرد را ارائه کردند . این مدل تاثیر جدی بر عملکرد شهرداری ها داشت . تدوین بودجه بر مبنای قیمت تمام شده در سال 1949 توسط کمیته مدیریت – شاخه اجرایی دولت آمریکا شروع شد . این شیوه اطلاعات مفیدتری از بودجه ریزی بر مبنای برنامه و ردیف به تصمیم گیرندگان می داد . در دهه 1950 ،تعدادی از دولتهای ایالتی ،بودجه ریزی عملیاتی را سرلوحه کار خود قرار دادند . البته در دهه 1960 ،مشکلاتی برای دولت آمریکا به وجود آورد به طوریکه حتی قصد کنار گذاشتن این روش بودجه ریزی را داشتند ولی با فشار کنگره آمریکا ،دولت مجبور به کاستن این مشکلات و ادامه روش بودجه ریزی عملیاتی شد . اهم این مشکلات بدین ترتیب بود :

-         اصطلاحات بودجه عملیاتی در بیشتر موارد بدوا ٌ به کمک مدیران اجرایی در بخش دولتی طراحی شده بود ،بنابراین در بهترین حالت ،نسبت به گنجاندن شاخص های عملکردی در بودجه بی اعتنا بودند . قوه مقننه و دفتر بودجه ،به طور معمول این شاخص ها را در حسابرسی عملکرد دستگاههای دولتی اهمیت نمی دادند در حالیکه این کار می توانست توان نظارت برعملکرد دستگاهها را افزایش دهد . چنانچه در گزارش اداره حسابرسی و حسابداری کنگره امریکا آمده است : «..... مقامات دولتی ،نمایندگان کنگره و سنا و کارکنان دستگاههای دولتی عموما با کاربرد شاخص های عملکرد کنونی موافق نیستند و این شاخص ها را فاقد اعتبار و تاثیر برنحوه تخصیص منابع می دانند ....» .

-         بی علاقگی عمومی بودجه عملیاتی و دشواری های اندازه گیری و کمی بودن ستاده ،موجب شده بود که دراغلب موارد ،برای سنجش کیفیت خدمات ارائه شده از سوی سازمانهای دولتی ،از شاخص های ضعیفی استفاده شود . «جویس» (یکی از سناتورهای کنگره آمریکا در دهه شصت میلادی ) اظهار داشته است که اگر قرار است بودجه عملیاتی در عمل به موفقیت برسد ،نباید صرفا به صورت یک ضمیمه به بودجه سنتی اضافه شود . این کار مستلزم تغییراتی بنیادی در سیستم اطلاعات مدیریت ،سیستم های حسابداری و به طور کلی در شیوه مدیریت دستگاههای دولتی است . وی در کتاب خود نوشته است :«تا زمانی که تصمیم گیرندگان در دستگاههای دولتی و قوه مقننه ،به هنگام اتخاذ تصمیم درباره تخصیص منابع، از اطلاعات مربوط به عملکرد استفاده موثری به عمل نیاورند ،نمی توان در فرایند بودجه انتظار تغییر اساسی را داشت . در اختیار داشتن این اطلاعات برای تغییر در سیاستها و فرایند بودجه لازم ،اما کافی نیست . این تحول در صورتی به وقوع خواهد پیوست که فرهنگ سنجش عملکرد برفرایند سیاست کذاری دولت حاکم گردد. بنابراین در کوتاه مدت ،باید تلاشها برتدوین و طراحی شاخص های سنجش عملکرد مناسب برای سازمانهای دولتی متمرکز گردد و بی جهت برکاربرد آن به عنوان ابزار تخصیص منابع اصرار نورزید . »

در اوایل دهه نود ،دولت امریکا با رویکرد جدیدی ،بودجه عملیاتی را شروع کرد . قانون «عملکرد دولت و نتایج فعالیت دولت » در سال 1993 از تصویب کنگره امریکا گذشت . بر اساس این قانون دستگاههای اجرایی مهم دولت فدرال ،طرح های عملکرد سالانه را به رئیس جمهور و کنگره ارائه می دهند تا عملکرد واقعی آنها قابل مقایسه باشد . همجنین انتخاب مدیران دولتی در یک فرایند رقابتی صورت می پذیرد و حفاظت شغلی مدیران دولتی از میان برداشته می شود . امنیت شغلی یک مدیر ،بیش از آنکه متکی به سابقه و ارشدیت وی باشد ،در گرو توانایی او در دستیابی به اهداف عملکردی خواهد بود . در نتیجه مدیری که بتواند اهداف عملکردی را محقق سازد ،غیر قابل عزل خواهد بود . البته به مدیران ،آزادی عمل بیشتری در انتخاب پرسنل ،تامین و تدارک نیازهای سازمانی نیز داده می شود و حقوق و پاداش مدیران نیز بر اساس دستیابی به عملکرد تعیین شده می باشد . در پایان نتایج تجربه آمریکا در اجرای بودجه عملیاتی عبارت است از :

-         شروع کردن کار بودجه ریزی عملیاتی در مقیاس کوچک

-         مشارکت  دادن سازمانها در تدوین این بودجه ریزی

-         پیش بینی واکنش مدیران ،کارکنان و عامه مردم در فرایند این روش

-         دخالت قوه مقننه در این سیاست گذاری

-         ارزیابی و حسابرسی عملکرد هر فعالیت به صورت مداوم و ارائه گزارش و تشویق و تنبیه مجریان

 

به امید سربلندی ملت و دولت ایران در تمام عصه های مادی و معنوی

پایان

پاییز 1388

 

 

 

منابع :

-        بودجه ریزی در ایران – دکتر علی اکبر شبیری نژاد – دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی

-        بودجه ریزی در ایران – دکتر محمد قاسمی – دکتر علی پناهی - دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی

-        بودجه ریزی عملیاتی در نظریه و عمل – دکتر علی پناهی - دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی

-        گستره مالی و ساختار بودجه ای ایران . نوشته دکتر علی اکبر شبیری نژاد

-        اصول و مبانی بودجه ریزی « با تاکید بر بودجه ریزی عملیاتی »- نوشته دکتر علی محمد احمدی

-        بودجه بندی ،یک تئوری تطبیقی – نوشته آرون ویلداوسکی – ترجمه مسعود محمدی

-        مجموعه مقالات -  شماره 47 – سال دوازدهم - دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی

-        سمینار بررسی بودجه 87 – مصاحبه ها و گزارشها

-        مصاحبه اختصاصی با دکتر محمد قاسمی ، مدیر دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی